行政复议决定书
渝中府复〔2024〕77号
申请人：陕西某某公司，统一社会信用代码916101**********，注册地陕西省西安市，经营地四川省成都市。
法定代表人：孙某某，职务：执行董事兼总经理。
委托代理人：何某，男，汉族，19**年**月**日出生，公民身份号码51132119**********，住四川省南部县，系申请人职工。
被申请人：重庆市渝中区人力资源和社会保障局，住所地重庆市渝中区和平路211号。
法定代表人：张道建，职务：局长。
第三人：江某某，女，汉族，19**年**月**日出生，公民身份号码51022319**********，住重庆市万盛区。
申请人请求撤销被申请人于2024年3月19日作出的《劳动保障监察行政处理决定书》（渝中人社监理〔2023〕105-28号，以下简称《决定书》）提出的行政复议申请，本机关于2024年4月24日收到，经补正，本机关于2024年5月16日予以受理。因本案情况复杂，本机关于2024年7月15日决定延长行政复议审理期限30日。本案现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人于2024年3月19日作出的《决定书》。
申请人称：
第三人向被申请人申请，要求申请人支付拖欠的工资。被申请人受理认为，申请人承接重庆某某裙楼墙体改造工程、重庆某某项目交付后房屋零星维修工程、重庆某某项目护窗栏杆工程，将上述工程项目的劳务部分分包给不具备用工主体资格的自然人廖某，廖某将上述工程项目的部分业务分包给自然人蒋某，蒋某拖欠第三人劳动报酬13800元。根据《重庆市劳动保障监察条例》第四十三条第二款之规定，作出申请人应支付第三人劳动报酬13800元的决定。
申请人认为：被申请人作出的《决定书》认定事实不清，法律适用不当，应依法予以撤销。具体理由如下：
一、申请人并未将重庆某某裙楼墙体改造工程、重庆某某项目交付后房屋零星维修工程、重庆某某项目护窗栏杆工程的劳务部分分包给不具备用工主体的自然人廖某。
1.申请人自重庆某乙公司承接重庆某某项目维修及改造工程，并分别签订了《（重庆某甲项目裙楼墙体改造工程）项目零星工程施工合同》、《（重庆某甲项目第三方维修工程）项目零星工程施工合同》、《（重庆某某项目护窗栏杆工程）项目零星工程施工合同》、《某甲集团重庆某甲项目房屋零星维修工程施工合同》及《某甲集团重庆某甲项目房屋零星维修工程施工合同》。
就上述隔墙改造、护窗栏杆改造及室内部分维修三个装修项目，申请人于2021年8月与重庆某丙公司签订《重庆某甲项目裙楼墙体改造工程项目零星工程施工合同》；申请人与重庆某丁公司于2022年4月签订《（重庆某某项目护窗栏杆工程）工程合作协议》、2022年6月签订《重庆某某项目零星维修工程合作协议》，将劳务部分分包给前述两公司，且按照合同约定，已向前述两公司支付了部分工程款项。申请人并未与不具备用工主体的自然人廖某建立劳务分包关系。
2.上述合同签订以来，申请人积极履行合同约定义务，按照建设公司确认的维修方案和要求，在指定工期内完成约定工程的进度，申请人认为根据合同相对性，第三人的劳务费用应由与申请人签订合同的重庆某丙公司、重庆某丁公司支付。且自上述项目推进以来，申请人均在相应时间节点收到建设工程处发放的工程款项后，按照工程结算进度向劳务公司支付劳务人员相应报酬，并无拖欠农民工工资的客观情形及主观意图。
二、重庆某乙公司作为建设单位，理应承担支付农民工工资的主体责任，而非申请人。理由如下：
1.根据《保障农民工工资支付条例》第二十四条规定："建设单位应当向施工单位提供工程款支付担保。"重庆某乙公司作为建设单位，并未向申请人提供任何工程款支付担保，在工程项目推进以来，申请人也多次向其询问工程款项的落实情况，均遭推诿，申请人已在收到建设公司的工程款项后以不拖欠农民工工资为原则向劳务公司支付申请人能支付的全部款项。
2.建设公司重庆某乙公司向申请人支付工程款，申请人向劳务方结算情况如下：（1）就《（重庆某甲项目裙楼墙体改造工程）项目零星工程施工合同》，申请入应收工程款项为2135953.13元，但仅收到工程款项1026662.66元，其中已按照施工项目结算金额向劳务方支付832608.5元；（2）就《（重庆某某项目第三方维修工程）项目零星工程施工合同》，申请人应收工程款项为311493.34元，但仅收到工程款项131767.28元，其中已按照施工项目结算金额向劳务方支付203501.09元；（3）就《（重庆某某项目护窗栏杆工程）项目零星工程施工合同》，申请人应收工程款项为464017.87元，但仅收到工程款项265291.81元，其中已按照施工项目结算金额向劳务方支付174878.7元；（4）就《某甲集团重庆某甲项目房屋零星维修工程施工合同》，申请人应收工程款项为470822.40元，但仅收到工程款项218150.22元，其中已按照施工项目结算金额向劳务方支付177614.68元；（5）就《某甲集团重庆某甲项目房屋零星维修工程施工合同》、《某甲集团重庆某甲项目交付后房屋零星维修工程施工合同》，申请人应收工程款项为651854.68元，但并未收到任何工程款项。可见，重庆某乙公司作为建设单位，将案涉工程分包给申请人，但并未足额向申请人足额支付工程款项。
根据《保障农民工工资支付条例》第二十九条规定：“建设单位应当按照合同约定及时拨付工程款，因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结清的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资”；劳社部发〔2004〕22号《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》第十条规定：“业主或工程总承包企业未按合同约定与建设工程承包企业结清工程款，致使建设工程承包企业拖欠农民工工资的，由业主或工程总承包企业先行垫付农民工被拖欠的工资，先行垫付的工资数额以未结清的工程款为限。”申请人认为，目前第三人工资拖欠情况并非由申请人导致，而是因为建设公司重庆某乙公司未按约定及时足额向申请人拨付工程款。申请人已按照收到的款项支付农民工相应报酬，根据前述法律法规，理应由重庆某乙公司作为建设单位以未结清的工程款项为限垫付被拖欠的农民工工资，而非申请人。
3.申请人认为，施工总承包单位是指业主在项目立项后，将工程项目的设计、施工、材料和设备采购任务一次性地发包给一个工程项目承包公司，由其负责工程的设计、施工和采购的全部工作，最后向业主交出一个达到动用条件的工程项目，但申请人仅从建设单位处承包部分非主体工程，故申请人虽然将案涉三个装修项目自承包后又进行发包，但由于申请人并非施工总承包单位，所以不存在按照《保障农民工工资支付条例》第三十条“分包单位拖欠农民工工资的，由施工总承包单位先行清偿，再依法进行追偿”之规定，先行承担清偿农民工工资的责任，应由重庆某乙公司作为建设单位承担拖欠农民工工资的清偿责任。
综上，被申请人作出的《劳动保障监察行政处理决定书》认定事实认定错误，法律适用不当，应当予以撤销。为维护自身合法权益，申请人现依据《行政复议法》、《行政复议法实施条例》的相关关规定，特向复议机关申请行政议，望复议机关及时依法审查，支持申请人的复议请求。
被申请人称：
一、办案经过
2023年8月22日渝中区某某桥某某项目发生现场讨薪事件，被申请人于2023年8月23日对涉事项目欠薪情况进行立案调查。
调查中，第三人于2023年9月15日向被申请人提交投诉书，请求申请人支付工资13800元。
因案件主要当事人廖某拒绝接受调查，涉嫌欠薪逃逸情形，被申请人于2023年9月12日向廖某下达《拒不支付劳动报酬责令支付通知书》，于2023年10月18日以廖某涉嫌拒不支付劳动报酬罪移送公安机关。在公安机关劝说下，廖某于2023年11月3日到被申请人接受了调查，对当事人投诉的情况进行了确认。
被申请人调查过程中，因申请人涉嫌欠薪逃逸情形，被申请人于2023年11月27日向申请人下达《拒不支付劳动报酬责令支付通知书》，并于2023年12月27日以申请人涉嫌拒不支付劳动报酬罪移送公安机关。在公安机关劝说下，申请人委托何某于2024 年1月3日到被申请人接受调查。
2024年1月26日，公安机关（大溪沟派出所）向被申请人书面答复，对申请人涉嫌拒不支付劳动报酬事宜不予立案。被申请人继续调查。
2024年1月29日，被申请人向申请人下达《劳动保障监察行政处理告知书》（渝中人社监理告〔2023〕105号），告知拟作出行政处理并告知陈述申辩的权利。
2024年2月3日，被申请人收到申请人的陈述申辩书，从工资支付主体等方面提出陈述申辩。
2024年2月4日，因适用法律问题，被申请人再次向申请人下达《劳动保障监察行政处理告知书》（渝中人社监理告〔2023〕105-2号），告知拟作出行政处理并告知陈述申辩的权利。
2024年3月19日，被申请人向申请人下达《决定书》，责令先予支付第三人13800元。
二、行政处理依据
经调查，涉事项目某某木纹提酒店装修、维保和栏杆项目，建设单位为重庆某乙公司，施工单位为申请人。
根据申请人授权委托人何某在被申请人的笔录和在公安部门的笔录，申请人将上述项目的劳务部分分包给自然人廖某，申请人没有对涉事项目农民工工资进行约定和核定，农民工工资约定和核定是由廖某负责，对廖某核定的各班组金额表示认可。
根据廖某2023年11月3日的笔录和蒋某向被申请人提供的《重庆某甲项目裙楼工程合作协议》，廖某和蒋某属分包关系。蒋某班组的工人工资由蒋某约定。根据2023年8月25日蒋某的笔录和蒋某提供的工资表，第三人被拖欠的工资为13800元。
由此，申请人符合《重庆市劳动保障监察条例》第四十三条第二款“具有用工主体资格的单位或者组织将工程（业务）或者经营权以发包、分包、转包、挂靠等方式交由不具备用工主体资格的组织或者个人承担经营的”之情形。
三、关于申请人的陈述申辩内容的答辩
综合申请人提出的行政复议申请书、回复函、陈述申辩书等，其主要申辩为以下三点：
（一）关于将业务分包给廖某的问题
申请人授权委托人在2024年1月3日的笔录和在公安部门的笔录中进行了确认。
（二）关于工资支付责任的问题
申请人辩称分别与重庆某丙公司、重庆某丁公司签订了施工协议（合同），申请人认为工资支付责任应为重庆某丙公司和重庆某丁公司。
经被申请人对申请人授权委托人何某、某丁公司法定代表人陈某某、廖某的调查，涉事项目的劳务均是由申请人分包给廖某，农民工工资均由廖某具体约定和核定发放，某丙公司和某丁公司均未参与具体人员管理，仅用于账目支付，实际的施工管理人还是廖某，申请人与某丙公司和某丁公司签订的施工协议（合同）未产生实际效力。
（三）关于工程款支付担保的问题
申请人称涉事项目建设单位未提供工程款支付担保。根据《国务院根治拖欠农民工工资工作领导小组办公室＜保障农民工工资支付条例＞法律责任条款行政执法指引》（国治欠办函〔2020〕147号）第二条之规定，此项由相关行业工程建设主管部门查处，不属被申请人执法事项。
（四）关于建设单位拖欠工程款的问题
申请人虽多次反映该项目建设单位未足额支付工程款，但无法提供任何生效裁判文书予以佐证，被申请人无法认定建设单位拖欠工程款。清偿责任无法转移。
综上，被申请人作出的《决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律正确、执法程序合法，请求复议机关依法予以维持。
本机关依法受理申请人行政复议申请后，于2024年7月10日依法向第三人作出并送达《第三人参加行政复议通知书》，告知其相关权利义务，第三人在复议期间未向本机关提交相关材料。
经审理查明：
2021年5月24日—2022年9月23日期间，申请人与重庆某乙公司（以下简称“某乙公司”）分别签订《【重庆某甲项目裙楼墙体改造工程】项目零星工程施工合同》、 《【重庆某甲项目第三方维修工程】项目零星工程施工合同》、《【重庆某某项目护窗栏杆工程】项目零星工程施工合同》、《某甲集团重庆某甲项目房屋零星维修工程施工合同》、《某甲集团重庆某甲项目交付后房屋零星维修工程施工合同》、《某甲集团重庆某甲项目交付后房屋零星维修工程（二）施工合同》，承接了重庆某某裙楼墙体改造工程、重庆某某项目交付后房屋零星维修工程、重庆某某项目护窗栏杆工程（以上申请人承接工程以下简称该项目），随后申请人将该项目的劳务部分分包给了不具备用工主体资格的自然人廖某，由廖某具体负责招用工人，与工人约定及核定发放工资，同时申请人又分别与重庆某丙公司（以下简称“某丙公司”）签订《【重庆某甲项目裙楼墙体改造工程】零星工程施工合同》、与重庆某丁公司（以下简称“某丁公司”）签订《重庆某某项目护窗栏杆工程工程合作协议》及《重庆某某项目零星维修工程合作协议》，约定将该项目的劳务部分分包给两家公司，但在该项目其后施工过程中，某丙公司和某丁公司均未参与具体人员管理，仅用于账目支付，申请人与两家公司签订的上述合同（协议）并未产生实际效力。该项目劳务部分实际承包人仍为廖某。
2023年8月22日，在申请人承接的该项目现场发生讨薪，被申请人于2023年8月23日立案调查。同年8月25日，被申请人对8月22日现场反映被欠薪的当事人蒋某进行调查询问，蒋某在调查询问中称其于2021年8月1日与廖某签订《重庆某甲项目裙楼工程合作协议》，承包重庆某甲项目裙楼墙体改造工程的人工及辅助机械部分，廖某共拖欠农民工工资145350元，并提交了《某甲天銮酒店支付情况》、《某甲项目工人工资发放情况》、《重庆某甲项目裙楼工程合作协议》。2023年8月30日，被申请人通过廖某向申请人送达《劳动保障监察询问通知书》（以下简称《通知书》），要求其法定代表人或委托代理人自收到《通知书》之日起3个工作日内到被申请人处接受询问并提供相关证据材料。申请人在收到《通知书》后于2023年9月7日向被申请人提交了《回复函》，其法定代表人或委托代理人未到被申请人处接受调查询问。同年9月15日，第三人向被申请人提交《投诉书》，称其经蒋某介绍到申请人承接的该项目工作，工资与蒋某约定，共计16800元，已经预支了3000元，要求被申请人调查并督促申请人支付其被拖欠的工资13800元。
被申请人在调查中认为廖某存在涉嫌欠薪逃逸情形，于2023年10月18日以廖某涉嫌拒不支付劳动报酬罪移送公安机关，并依法中止该案调查，但未书面告知申请人及廖某，2023年11月3日廖某到被申请人处接受调查询问，在调查询问中廖某向被申请人提供了申请人在重庆的办公地址及负责人何某的联系方式，并对第三人投诉的情况予以确认。
被申请人认为申请人存在涉嫌欠薪逃逸情形，于2023年11月27日向申请人作出《拒不支付劳动报酬责令支付通知书》责令申请人于3日内足额支付劳动报酬，并于2023年12月27日以申请人涉嫌拒不支付劳动报酬罪移送公安机关。2024年1月3日、1月8日申请人代理人何某分别到被申请人处及重庆市公安局渝中区分局大溪沟派出所接受调查询问。在调查询问中，申请人对将该项目劳务部分分包给廖某的事实予以了认可。何某对廖某核定的《陕西某某工人金额统计表》表示属实。
2024年1月26日，公安机关（大溪沟派出所）向被申请人作出书面答复暂不予立案，待被申请人进一步提交完善证据后再作出是否立案决定，被申请人于2024年1月27日恢复该案调查处理。2024年1月29日，被申请人作出《劳动保障监察行政处理告知书》（渝中人社监理告〔2023〕105号）并依法送达申请人，告知申请人拟作出行政处理并告知陈述申辩的权利。申请人于2024年2月3日向被申请人提出陈述申辩。2024年2月4日，因法律适用问题被申请人再次向申请人作出《劳动保障监察行政处理告知书》渝中人社监理告〔2023〕105-2号)，告知拟作出行政处理并告知陈述申辩的权利。2024年2月28日，因案件复杂被申请人决定延期调查30个工作日。2024年3月19日，被申请人作出《决定书》，责令申请人先予支付第三人13800元，并依法送达申请人。申请人不服，遂向本机关申请行政复议。
以上事实，有申请人提供的《行政复议申请书》、营业执照、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件、授权委托书、何某工作证明及身份证复印件、《【重庆某甲项目裙楼墙体改造工程】项目零星工程施工合同》（合同编号：某某-重庆某甲-工程-21-***）及网上银行电子回单；《【重庆某甲项目裙楼墙体改造工程】项目零星工程施工合同》（合同编号：某某-重庆某甲-工程-2021-***）、网上银行电子回单及转账截图；《【重庆某甲项目第三方维修工程】项目零星工程施工合同》（合同编号：重庆地产-重庆某甲-工程-21-****）及网上银行电子回单；《【重庆某某项目护窗栏杆工程】项目零星工程施工合同》（合同编号：某某-重庆某甲-工程-22-****）及网上银行电子回单；《重庆某某项目护窗栏杆工程工程合作协议》（合同编号：某某-重庆-22-***）、班组/员工安全承诺书、法人授权委托书、不拖欠民工工资承诺书及网上银行电子回单；《某甲集团重庆某甲项目房屋零星维修工程施工合同》（合同编号：某某-重庆某甲-工程-22-****）及网上银行电子回单；《重庆某某项目零星维修工程合作协议》（合同编号：某某-重庆-22-****）、班组/员工安全承诺书、不拖欠民工工资承诺书及网上银行电子回单；《某甲集团重庆某甲项目交付后房屋零星维修工程施工合同》（合同编号：某某-重庆某甲-工程-22-****）、《某甲集团重庆某甲项目交付后房屋零星维修工程（二）施工合同》（合同编号：某某-重庆某甲-工程-22-****）；被申请人提供的《行政复议答辩书》《劳动保障监察（预）立案审批表》（渝中人社监立审〔2023〕105号）、《投诉书》（第三人）、《劳动保障监察文书送达方式确认书》（第三人）、《承诺书》（第三人）、第三人身份证复印件、《劳动保障监察调查询问笔录》（何某）、何某身份证复印件、《劳动保障监察文书送达方式确认书》（何某）、《询问笔录》（何某）、《劳动保障监察调查询问笔录》（廖某）、《劳动保障监察调查询问笔录》（蒋某）及蒋某身份证复印件、《某某酒店支付情况》、《某甲项目工人工资发放情况》、《重庆某甲项目裙楼工程合作协议》、《某甲项目工程结算单》（廖某与蒋某签订）、《劳动保障监察文书送达方式确认书》（蒋某）、《劳动保障监察调查询问笔录》（陈某某）及陈某某身份证复印件、《劳动保障监察询问通知书》（渝中人社监询〔2023〕105-1号）及送达回证、《劳动保障监察电话告知记录表》（2023.8.31）、《重庆市跨地区劳动保障检查案件协查申请表》、《西安市劳动保障监察支队关于跨地区劳动保障监察案件委托协查函的复函》、《拒不支付劳动报酬责令支付通知书》（2023.9.12）、《劳动保障监察涉嫌犯罪案件移送书》（2023.10.16）、《劳动保障涉嫌犯罪案件移送书回执》（2023.10.18）、《劳动保障监察案件处理审批表》（渝中人社监处审〔2023〕105号，终止调查）、《拒不支付劳动报酬责令支付通知书》（2023.11.27）、《劳动保障监察涉嫌犯罪案件移送书》（2023.12.26）、《劳动保障涉嫌犯罪案件移送书回执》（2023.12.27）、《重庆市渝中区公安分局大溪沟派出所关于申请人拒不支付张某某等人劳动报酬的答复》、《回复函》（2023.9.5）、《回复函》（2024.1.10）、《劳动保障监察案件处理审批表》（渝中人社监处审〔2023〕105号，恢复调查）、《陈述申辩书》、《劳动保障监察行政处理告知书》（渝中人社监理告〔2023〕105号）（2024.1.29）及邮件轨迹、《劳动保障监察行政处理告知书》（渝中人社监理告〔2023〕105-2号）（2024.2.4）及邮件轨迹、《劳动保障监察案件延期调查审批表》（渝中人社监立审〔2023〕105号）、《劳动保障监察案件处理审批表》（渝中人社监立审〔2023〕105号）、《决定书》及邮件轨迹、《被申请人关于将申请人移送公安机关的情况》、《申请人工人金额统计表》等证据予以证明。
本机关认为：
一、根据《重庆市劳动保障监察条例》第四条：“市、区县（自治县）人力资源社会保障主管部门负责本行政区域内的劳动保障监察工作”、第九条第一款第（五）项：“用人单位支付劳动者劳动报酬、经济补偿、赔偿金以及遵守和执行最低工资标准规定的情况”、第十五条“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的区县（自治县）人力资源社会保障主管部门管辖。本条例另有规定的除外”之规定，被申请人具有负责本行政区域内的劳动保障监察工作的法定职责，主体适格。
二、根据《重庆市劳动保障监察条例》第四十三条第二款：“具备用工主体资格的单位或者组织将工程（业务）或者经营权以发包、分包、转包、挂靠等方式交由不具备用工主体资格的组织或者个人承担经营的，该组织或者个人克扣、拖欠劳动者工资时，人力资源社会保障主管部门可以责令违法发包、分包、转包、准予挂靠的单位先予支付。”之规定，本案中被申请人通过调查认定申请人将该项目的劳务分包给了自然人廖某，农民工工资由廖某支付，某丁公司、某丙公司并未实际参与该项目施工，申请人存在违法分包的违法事实，并根据上述法规对申请人作出《决定书》，责令申请人在法定时限内先予支付第三人劳动报酬13800元，事实清楚，适用依据正确。
至于申请人在申请书中辩称某乙公司未向申请人提供工程款支付担保以及未向申请人足额支付工程款，应由某乙公司承担向第三人先行垫付劳动报酬的责任的辩解理由，本机关认为从申请人负责人何某、廖某在调查询问中的证言可以认定已支付了部分工程款，其余款项尚在结算，且申请人未提供相关佐证证明某乙公司拖欠申请人工程款项。而关于申请人称某乙公司未提供工程款支付担保的问题，根据《国务院根治拖欠农民工工资工作领导小组办公室＜保障农民工工资支付条例＞法律责任条款行政执法指引》（国治欠办函〔2020〕147号）第二条之规定，此项由相关行业工程建设主管部门查处，不属被申请人职责范围，因此对于申请人的上述抗辩理由，本机关不予采纳。
三、根据《重庆市劳动保障监察条例》第三十条:“对违反劳动保障法律、法规的行为，应当自立案之日起六十个工作日内完成调查并作出处理决定；情况复杂的，经人力资源社会保障主管部门负责人批准，可以延长三十个工作日”、第三十一条第一款第四项：“有下列情形之一的，经人力资源社会保障主管部门负责人批准，可以中止调查：（四）以仲裁、行政复议或者诉讼等案件审理结果为依据，有关行政部门、组织或者人民法院正在审理的”以及第三十一条第二款、第三款：“决定中止调查的，应当自决定之日起五个工作日内书面告知有关单位和人员。中止情形消除后，应当恢复调查。调查处理期限自中止情形消除之日起继续计算”之规定，本案中被申请人于2023年8月23日立案，于2023年10月18日以被廖某涉嫌拒不支付劳动报酬罪移送公安机关，并于同日依法中止该案调查，在2024年1月26日收到公安机关对本案暂不予立案的书面答复后于次日恢复本案调查，后因该案案情复杂于2024年2月28日依法延长30个工作日调查期限，并于2024年3月19日作出《决定书》送达申请人，未超过法定办理时限，但被申请人中止调查后未书面告知申请人及有关人员，程序违法。
综上，被申请人在本案中虽然存在中止调查程序轻微违法的问题，但对申请人权利不产生实际影响，鉴于其作出的《决定书》事实清楚，适用依据正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第一款第（二）项的规定，决定如下：
确认被申请人重庆市渝中区人力资源和社会保障局于2024年3月19日作出的《劳动保障监察行政处理决定书》（渝中人社监理〔2023〕105-28号）程序违法。
如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。
重庆市渝中区人民政府
2024年8月14日
