行政复议决定书
渝中府复〔2024〕366号
申请人：某某业主委员会（未备案），住所地重庆市渝中区。
负责人：杨某某，职务：主任。
委托代理人：胡某某，某某律师事务所律师。
被申请人：重庆市渝中区人民政府化龙桥街道办事处，住所地重庆市渝中区永嘉路9-13号。
法定代表人：胡朱信，职务：主任。
委托代理人：胡某某，重庆某某律师事务所律师。
申请人不服被申请人重庆市渝中区人民政府化龙桥街道办事处于2024年12月9日作出的《不予备案告知书》向本机关提出的行政复议申请，本机关于2024年12月24日收到，于2024年12月31日予以受理。因本案情况复杂，本机关于2025年2月28日决定延长行政复议审理期限30日。本机关与2025年3月18日依法组织听证。本案现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的《不予备案告知书》，并责令被申请人对申请人办理备案手续。
申请人称：某某小区位于重庆市渝中区化龙桥街道辖区，小区20%的业主发起召开首次业主大会会议。2024年5月15日，小区首次业主大会会议筹备组成立，筹备组分别由街道派员、开发商派员、社区党委派员、居委会派员、业主代表共同组成。筹备组成立以后，由被申请人指导筹备组召开首次业主大会会议并选举业主委员会。2024年9月14日，筹备组发布了《关于某某小区业主委员会委员会候选人产生办法及业主委员会选举方式公示》并通知小区全体业主报名参加。根据筹备组业主代表推荐，共产生了7名候选人。2024年10月24日，筹备组发布了《关于召开重庆市万科某某小区首次业主大会会议的公告》（以下简称《公告》）。根据《公告》要求，首次业主大会会议于2024年11月9日至2024年11月18日期间进行投票，投票方式包括微信小程序电子投票、电话投票、短信投票、线下投票四种方式。2024年11月9日，小区首次业主大会会议投票如期举行，投票表决期间，业主积极参与投票，整个投票环节都在被申请人和某某社区居委会的监督下进行。
投票结束后，由于被申请人和某某社区居委会以投票有问题为由，拒绝组织唱票工作。筹备组业主代表向被申请人发送了《唱票计票邀请函》，但被申请人未到唱票现场进行监督和指导。于是，筹备组业主代表于2024年11月19日进行了公开唱票。根据唱票计票结果显示，参与表决的专有部分面积占比和业主人数占比均达到了三分之二，三个表决议题均达到了双过半的同意，表决通过了《业主大会议事规则》、《业主管理规约》，并选举产生了业主委员会委员：刘某某、杨某某、王某、林某某、张某。筹备组业主代表将唱票计票结果（包括电子投票的数据）通过电子邮箱发给了被申请人，并在小区内公示了7天。公示期结束后，未收到任何业主提出的书面异议，筹备组业主代表在小区公示了《某某小区首次业主大会会议决议的公告》，决议通过了《业主大会议事规则》、《业主管理规约》，并选举产生了首届业主委员会。业主委员会选举产生后召开了第一次业主委员会会议，并推选杨某某为业主委员会主任，同时发布了《某某小区业主委员会会议决定的公告》。
2024年12月4日，申请人向被申请人邮寄了备案材料。被申请人收到申请人提交的备案材料后，于2024年12月9日向杨某某等五人回复了《不予备案告知书》。理由为某某小区首次业主大会成立活动中，筹备组业主代表拒绝听取街道及社区的监督指导建议，采用违规手段引导、收集业主投票，投票数据形成过程未得监督，数据提供者拒绝配合被申请人调查，数据的原始性及真实性无法保证。同时，筹备组业主代表未按照被申请人及社区各项监督指导建议进行整改即擅自继续推进业主大会，以筹备组业主代表自行联名方式开展唱票、计票等程序。
申请人认为被申请人出具的《不予备案告知书》存在以下问题：
1.违反法定程序：（1）回复主体错误。根据《重庆市物业管理条例》第二十七条规定，申请备案的主体系业主委员会。申请人是以业主委员会的名义提交备案申请材料，被申请人却向“杨某某、刘某某、张某、王某、林某某”五人作出《不予备案告知书》。（2）未履行完送达程序。被申请人对“杨某某、刘某某、张某、王某、林某某”五人作出的《不予备案告知书》，应当严格按照法律规定将《不予备案告知书》送达给行政行为相对人“杨某某、刘某某、张某、王某、林某某”。但被申请人未履行送达程序，实际上剥夺了行政相对人王某、林某某陈述、申辩的权利，该《不予备案告知书》未对所有人发生法律效力。（3）未出具受理通知书。根据重庆市住房和城乡建设委员会关于印发《重庆市物业管理区域划定备案程序》等七个备案程序的通知（渝建物业〔2020〕17号），其中《重庆市业主委员会备案程序》第二条规定，申请人提交备案要件齐全的，由物业所在地街道办事处（乡镇人民政府）当场受理备案申请，接件后给申请人出具加盖本机关专用章的“受理通知书”。但本案被申请人并未按照该文件要求，在申请人提交的材料齐全的情况下向申请人出具受理通知书。
2.超越法定权限。根据重庆市住房和城乡建设委员会关于印发《重庆市物业管理区域划定备案程序》等七个备案程序的通知（渝建物业〔2020〕17号）其中《重庆市业主委员会备案程序》第三条规定，被申请人只能对申请人提交的材料进行形式审查，而不能进行实质审查。而被申请人出具的《不予备案告知书》已经属于对申请人的备案材料进行实质性审查，超越了被申请人的权限和职责。同时根据《重庆市物业管理条例》第二十七条第二款规定“公示期内，业主认为业主委员会的产生过程违反程序或者存在弄虚作假等情况的，可以向物业所在地街道办事处、乡（镇）人民政府申请核实。街道办事处、乡（镇）人民政府应当自收到申请之日起三十日内进行核实，根据核实情况作出处理决定，并及时向申请人反馈。”但在申请人申请备案后，被申请人并未收到任何业主的书面投诉，也未将相关的投诉情况告知给申请人，就直接否定了业主大会会议的表决结果。
3.没有法律依据，适用法律错误。被申请人出具的《不予备案告知书》中所载明的“筹备组业主代表以上行为导致该次业主大会严重脱离街道和社区的监督及指导，违反国务院《物业管理条例》及《重庆市物业管理条例》的相关规定，引发部分业主提出异议，形成的会议投票及表决结果不具有合法性。我街道对本次业主大会的投票过程及投票结果不予认可。综上所述，你方提交的某某小区首次业主大会业主委员会备案申请不符合国务院《物业管理条例》和《重庆市物业管理条例》有关规定，我街道依法不予备案。”上述内容未引用具体的法律条款，属于没有法律依据，适用法律错误。
被申请人的职责系指导、协助，不应带有任何行政强制性,根据《民法典》第二百七十七条规定，地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。可见，街道办、居民委员会对辖区内的业主大会、业主委员会主要应履行的是行政指导职能，应通过具有示范、指导、咨询建议等性质的行为方式予以实现，被申请人认为筹备组业主代表未听取其相关指导监督建议违反了法律规定，没有任何法律依据。业主委员会向物业所在地房地产行政主管部门备案，系告知行为，而不具有行政许可的性质。根据国务院法制办公室对于湖南省人民政府法制办的答复：《物业管理条例》规定“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门备案”。这里的“备案”是一种告知，不具有行政许可的性质。所以，被申请人对申请人提交的备案材料应当进行形式审查，而无权进行实质审查并作出法律评价。
被申请人称：一、申请人不具备申请复议主体资格
根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款第（一）项规定，“明确的申请人”是申请行政复议的法定条件。业主委员会选举产生之后，依照《物业管理条例》第十六条第一款的规定备案，成为“其他组织”。而其他组织作为非法人组织，其诉讼权利能力自经主管机关许可或批准成立时开始，至解散、撤销时消灭。
某某小区首次业主大会进行过程中规避被申请人的监督、指导，无法确保申请人产生的真实性、合法性，同时亦未通过被申请人的备案审查，当然也未能按照《重庆市物业管理条例》相关规定刻制印章，申请人尚未成为行政法意义上的“其他组织”，其不具备诉讼权利能力，当然也不具备申请行政复议的主体资格。
二、被申请人作出《不予备案告知书》的事实依据充分，程序合法，法律适用正确，不应被撤销
（一）被申请人具备作出《不予备案告知书》的主体资格。根据《物业管理条例》第十六条和《重庆市物业管理条例》第九十六条第一项之规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内向街道办事处备案，由被申请人负责业主委员会备案工作，故被申请人具备作出《不予备案告知书》的主体资格。
（二）被申请人作出《不予备案告知书》的程序合法、事实依据充分。2024年11月6日及7日，因筹备组业主代表成员均以各种理由多次拒绝参加线下选前工作会，被申请人向筹备组发出《关于某某首届业主大会投票方式相关问题的指导函》。2024年11月14日起，因被申请人收到多份业主书面异议，发现首次业主大会存在大量问题。后15日下午有两名业主代表参加被申请人发起的筹备组会议，但未表态整改并在会议未结束阶段离场。为此，被申请人于11月15日向筹备组发出《关于某某小区首届业主大会投票选举相关事宜指导函》。同日，某某社区党委向筹备组发出《某某社区关于暂停某某首次业主大会的通知》。
2024年11月17日，6名筹备组业主代表拒绝听取被申请人提出的监督指导意见，亦未暂停业主大会活动整改相关问题，径行告知被申请人其将继续开展业主大会后续议程。为此，被申请人11月19日再次向筹备组及全体业主发出《关于某某小区首次业主大会工作的告知函》，告知待相关问题核实清楚并完成整改后，方可继续开展业主大会工作。但筹备组业主代表仍自行组织了唱票、计票等活动，单方形成投票结果，并擅自以筹备组名义宣布大会作出生效决议。
2024年12月4日，杨某某向被申请人提交备案材料。根据《物业管理条例》第十条、《重庆市物业管理条例》第四条、《重庆市业主大会和业主委员会活动规则（试行）》第三条第三项之规定，被申请人认定：因筹备组业主代表采用违规手段收集业主投票，相关投票数据形成过程未得到监督，数据无法溯源，致使业主合法权益无法得到妥善保障，该次业主大会严重脱离被申请人和社区的监督及指导，形成的会议投票及表决结果不具有合法性，被申请人对本次业主大会的投票过程及投票结果不予认可，申请人某某业主委员会未依法成立。被申请人不应对其申请予以备案。据此，被申请人依据《重庆市物业管理条例》第二十七条、《重庆市业主大会和业主委员会活动规则（试行）》第二十九条之规定，于2024年12月9日依法作出《不予备案告知书》并采用多种方式向杨某某等五人送达。被申请人以上程序符合法律规定。
（三）被申请人作出《不予备案告知书》的证据充分、适用法律正确。被申请人作出《不予备案告知书》有相关证据证明，且符合《物业管理条例》第十六条、《重庆市物业管理条例》第二十七条、《业主大会和业主委员会指导规则》（建房〔2009〕274号）第三十三条、《重庆市业主大会和业主委员会活动规则（试行）》第二十九条之规定。
经审理查明：2024年5月15日，某某小区首次业主大会会议筹备组成立。2024年9月14日，筹备组发布候选人产生办法和业主委员会选举方式。2024年10月24日，筹备组发布首次业主大会会议公告，确定2024年11月9日至2024年11月18日期间通过微信小程序电子投票、电话投票、短信投票、线下投票四种方式投票，会议议题为：1.通过《业主大会议事规则》和《业主管理规约》；2.选举业主委员会正式委员5名、候补委员2名。投票结束后，被申请人和某某社区以投票有问题为由拒绝组织唱票工作，筹备组在被申请人未到场监督和指导的情况下进行公开唱票，表决通过了《业主大会议事规则》和《业主管理规约》，产生了业主委员会及委员：刘某某、杨某某（业委会主任）、王某、林某某、张某。2024年12月4日，申请人向被申请人办邮寄备案申请表及相关材料。
被申请人于2024年12月9日向杨某某等5人回复《不予备案告知书》，并注明投票过程中存在以下问题：（1）筹备组业主代表拒绝听取被申请人及社区的监督指导建议，采用违规手段引导、收集业主投票，投票数据形成过程未得监督，数据提供者拒绝配合被申请人调查，数据的原始性及真实性无法保证；（2）筹备业主代表未按照监督指导建议进行整改即擅自继续推进业主大会，以筹备组业主代表自行联名方式开展唱票、计票等程序。申请人对被申请人作出的《不予备案告知书》不服，向本机关提出行政复议。
以上事实，有申请人提供的《行政复议申请书》、《某某小区业主委员会会议决定的公告》、杨某某身份证复印件、《授权委托书》、《某某律师事务所所函》、律师执业资格证复印件、《不予备案告知书》、《关于渝中区万科某某小区业主大会筹备组组成人员名单公示》、《关于某某小区业主委员会委员候选人产生办法及业主委员会选举方式公示》及附件《万科某某业委会候选人遴选办法》、《关于重庆市万科某某小区业主委员会候选人名单公示》、《议事规则（表决稿）》、《业主管理规约（表决稿）》、《关于召开重庆市万科某某小区首次业主大会会议的公告》、《关于某某小区首次业主大会会议的唱票通知》、《某某小区首次业主大会会议表决结果确认单》、《某某小区首次业主大会会议表决结果公示》、业主大会表决结果发送居委会的微信记录及邮件发送记录截图、《关于某某小区首次业主大会会议决定的公告》、《某某小区业主委员会会议决定的公告》、重庆市业主委员会备案申请表和EMS邮寄凭证、议事规则和业主管理规约等材料公示的照片、《关于向业委会移交筹备组资料的工作联系函》、视频光盘、国务院法制办公室对《关于<物业管理条例>第十六条的请示》的答复》（国法秘函[2005]439号）、《重庆市业主委员会备案程序》，及被申请人提供的《行政复议答复书》、《关于某某首届业主大会投票方式相关问题的指导函》及《化龙桥街道签收表》、重庆某某公司《关于某某首次业主大会召开期间业主意见情况反馈函》及附件、某某小区业主《关于某某小区首届业主大会投票选举过程的异议》、《关于不参加某某首次业主大会的声明》、“某某小程序”电子投票系统录屏、2024年11月15日上午筹备组组长入户邀请筹备组业主代表参会照片、11月15日会议记录及会议照片、《关于某某小区首届业主大会投票选举相关事宜指导函》及小区公示栏张贴照片、《某某社区关于暂停某某首次业主大会的通知》及小区公示栏张贴照片、筹备组业主代表《关于某某小区首次业主大会会议的唱票通知》的公示照片、《关于某某小区首次业主大会工作的告知函》及小区公示栏张贴照片、苏州某某公司向筹备组组长发送业主大会投票结果邮件界面截图及2024年11月20日和22日被申请人筹备组成员与苏州某某公司通话记录、2024年11月18日业主刘某某、罗某到被申请人处提交唱票通知视频、2024年11月19日业主刘某某、谢奕到被申请人处要求对投票结果盖章视频、2024年11月25日某某社区会议室记录情况、图片记录及某某社区某某成立业委会相关工作沟通协调会签到表、申请人申请备案材料清单、《不予备案告知书》、被申请人文件签收表、短信电子截屏、中国邮政快递电子截屏、某某业主群聊天记录等证据证明。
本机关认为：一、根据《物业管理条例》第十六条“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”及《重庆市物业管理条例》第二十七条“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列文件向物业所在地街道办事处、乡（镇）人民政府备案，并予以公示：（一）业主委员会名称，业主委员会主任、副主任、成员名单和身份证明；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主委员会办公场地、联系方式；（五）业主大会会议表决结果及决议。公示期内，业主认为业主委员会的产生过程违反程序或者存在弄虚作假等情况的，可以向物业所在地街道办事处、乡（镇）人民政府申请核实。街道办事处、乡（镇）人民政府应当自收到申请之日起三十日内进行核实，根据核实情况作出处理决定，并及时向申请人反馈。”第九十六条“街道办事处、乡（镇）人民政府履行下列职责：（一）指导和监督业主大会、业主委员会的组建和换届改选，负责业主委员会备案……”之规定，被申请人有负责业主委员会备案的法定职责，其作出《不予备案告知书》主体适格。
针对申请人提出的被申请人超越法定权限的问题。根据《中华人民共和国民法典》第二百七十七条第二款“地方人民政府有关部门、居民委员会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”《物业管理条例》第十条“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责”及《业主大会和业主委员会指导规则》第六条“物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府负责对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助，负责对业主大会和业主委员会的日常活动进行指导和监督。”之规定，被申请人对成立业主委员会有指导、协助及监督的职能，这种指导、协助及监督并非形式上的，而应兼具实质性指导和协助，因此被申请人具有对业主大会选举业委会的合法性进行审查的职权。
二、本案中，根据重庆某某公司提交的《关于某某首次业主大会召开期间业主意见情况反馈函》及部分业主微信截屏、部分业主提交的《关于对某某小区首次业主大会投票过程的异议》、《关于对某某小区首次业主大会投票过程的质疑》，可知某某小区部分业主对首次业主大会线上“某某投票”表决方式提出异议。被申请人收到上述异议后，调查了“某某投票”小程序的内容、部分业主的电话记录，同时召开筹备组会议，于2024年11月15日作出《关于某某小区首届业主大会投票选举相关事宜指导函》，要求对业主大会使用的第三方投票小程序存在泄漏业主信息、投票设置不合理、投票进展不公开等问题进行整改。申请人筹备组未按照被申请人提出的要求进行整改，于2024年11月16日向全体业主作出《唱票通知》。经被申请人多次沟通后，申请人筹备组仍未整改，被申请人遂于2024年11月19日作出《关于某某小区首届业主大会工作的告知函》，暂停筹备组某某小区首次业主大会工作。综上，申请人成立过程中，采用违规手段引导、收集业主投票，投票数据形成过程未得监督，数据提供者拒绝配合被申请人调查，数据的原始性及真实性无法保证。同时，筹备组业主代表未按照被申请人及社区各项监督指导建议进行整改即擅自继续推进业主大会，以筹备组业主代表自行联名方式开展唱票、计票等程序，其业委会成立程序不合法。综上，被申请人作出《不予备案告知书》并无不当。
三、根据重庆市住房和城乡建设委员会《关于印发<重庆市物业管理区域划定备案程序>等七个备案程序的通知》（渝建物业〔2020〕17号）中的《重庆市业主委员会备案程序》，被申请人应当场受理备案申请，接件后给申请人出具加盖本机关专用章的《受理通知书》。本案中，2024年12月4日，被申请人在接收申请人提交的材料后，并未出具《受理通知书》，随后直接按照“受理之日起5个工作日”的办理时限于2024年12月9日作出《不予备案告知书》。结合本案具体情况，被申请人在接收备案申请材料时未出具《受理通知书》的行为，虽然未造成申请人权利受损，不影响或改变作出《不予备案告知书》的结果，但也属程序轻微瑕疵，本机关予以指正，被申请人应当整改。
综上，被申请人作出的《不予备案告知书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，决定如下：
维持被申请人重庆市渝中区人民政府化龙桥街道办事处于2024年12月9日作出的《不予备案告知书》。
申请人如不服本决定，可以在收到本决定书之日起15日内向有管辖权的人民法院起诉。
重庆市渝中区人民政府
2025年3月31日
