行政复议决定书

  渝中府复〔2025〕312号

申请人：苏某某，男，汉族，20**年**月**日出生，公民身份号码50022220**********，住重庆市綦江区。

被申请人：重庆市公安局渝中区分局，住所地重庆市渝中区管家巷7号。

法定代表人：朱荣堂，职务：局长。

第三人：尹某某，女，汉族，19**年**月**日出生，公民身份号码50010319**********，住重庆市渝中区，中国某某银行某某支行工作人员。

申请人对被申请人作出的《不予行政处罚决定书》（渝公渝中（阳）不罚决字〔2025〕20号，以下简称《不予处罚决定》）不服提出的行政复议申请，本机关于2025年7月9日收悉，于2025年7月16日予以受理。因本案情况复杂，本机关于2025年9月5日决定延长行政复议审理期限30日。本案现已审理终结。

申请人请求：1.撤销《不予处罚决定》；2.责令被申请人对第三人涉嫌非法扣押申请人居民身份证的行为依法重新调查并重新作出处理；3.确认《不予处罚决定》程序违法、事实认定错误，明确追究责任。

申请人称：2025年5月8日15时许，申请人在中国某某银行重庆市渝中区某某路*号某某支行办理Ⅱ类账户升级业务，因第三人不支持恢复原有已销户的Ⅰ类账户功能，申请人明确表示拒绝签字确认。第三人以“业务未办理完成”为由，拒绝归还申请人的居民身份证。申请人在现场多次明确要求第三人还身份证，并进行了手机录像记录。第三人始终以“未办完业务”答复未归还身份证。报警后，被申请人大阳沟派出所民警到场处理并佩戴执法记录仪，现场询问第三人“为什么不归还给申请人身份证”，第三人答复：“因为他办完业务没有签字”。该言辞清晰构成事实性“以签字为条件控制身份证”的非法行为。此外，在民警到场告知需去到派出所处理该事件时，第三人将申请人的身份证转交至另一位银行职员携带至派出所，仍未见应申请人要求归还身份证。最终，申请人的身份证在报警一小时后在大阳沟派出所调解室经派出所民警要求后由派出所民警归还。与《不予处罚决定》中“第三人没有听清对方要求，且无非法扣押身份证意图”相矛盾，显然该决定忽略了第三人在执法现场明确表示“因为他没有签字”的客观陈述并擅自将申请人的身份证交给其他人带至派出所，该陈述正是以附加条件控制身份证的直接证据，公安机关未依法采信，属认定事实错误，证据采纳不当，请行政复议机关依据《中华人民共和国行政复议法》第六十一条撤销《不予处罚决定》。

随后，申请人在派出所现场及电话沟通中，多次明确请求被申请人依照法定程序调取银行网点柜台的监控录像及语音录音，作为认定第三人行为是否违法的重要客观证据。相关请求已通过电话录音予以保全。然而，被申请人迄今未作出明确答复，且在《不予处罚决定》中亦未说明是否对上述关键证据进行调查、核实并予以采纳。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第四十九条、《中华人民共和国行政处罚法》第四十条和第五十六条、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百零九条和第一百一十条。上述条款共同确认了被申请人对案件事实负有全面、客观取证并查明事实的法定职责。

综上，被申请人明知柜台监控及录音系本案的重要客观证据，却未依法调取、固定，已构成程序瑕疵，属于怠于履行调查取证职责。对此，申请人进一步指出：

（一）手机录像已清晰显示申请人在现场三次以上明确要求银行职员归还身份证，且对方始终拒绝返还，表明其设置了以办理完业务需签字为条件的非法前提，构成事实上的身份证扣押；

（二）执法记录仪画面中，第三人又答复警方“因为他没有签字”，此言辞为控制居民身份证归还行为的直接依据，构成《居民身份证法》第十六条禁止的非法扣押行为典型表现；

（三）电话录音内容显示，申请人多次正式要求被申请人依法调取银行监控与音频资料，但未见被申请人依法履行核查职责，违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第一款“应当全面、客观、公正地调查核实案件事实”的规定，程序严重瑕疵。

同时，在被申请人处理过程中存在程序不正当行为，包括：拒绝明确是否采纳关键证据；在申请人明确表示拒绝调解、坚持立案的情况下（17:00前），仍于20:00后组织银行方继续调解；整个过程申请人从16:00抵达至24:00后才离开派出所，期间未明确告知是否处于自由状态，存在人身自由限制。

三、请求调取关键证据

根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定，请求复议机关依法调取以下材料：1.2025年5月8日该案报案后出警民警执法记录仪全程录像；2.重庆市渝中区某某路**号某某银行支行2025年5月8日14:30-15:30柜台监控录音录像与大厅录音录像；3.2025年5月8日15:00-次日02:00期间，重庆市公安局渝中区分局大阳沟派出所调解室监控录像与音频。

上述材料均为还原行政行为现场情境、审查被申请人是否履行法定调查职责、判断银行行为是否合法、评估《不予处罚决定》真实性与合法性的重要客观证据，具备直接证据意义。请行政复议机关依法调取并作为审查依据。

四、证据材料清单

1.《不予处罚决定》复印件与送达凭证复印件，共两页；2.报警回执与接处警登记表，共一页；3.手机录像文件与转录文字，一个视频，共38秒，递交U盘内，两页转录文字说明；4.电话请求调取银行网点监控视频录音文件，共一个录音，共2分51秒，递交U盘内，两页转录文字说明；5.可见申请人身份证被第三人扣留至柜台内照片，共三张；6.身份证明文件，共一页。

被申请人称：一、事件情况及执法经过

第三人于2025年5月8日14时许在某某路**号某某银行支行为申请人办理注销一类银行卡、升级二类银行卡业务，途中因办理业务需要，申请人将身份证交给第三人，第三人将其一类银行卡注销后，需要申请人签字，申请人因为二类卡只有5000元的非柜面交易金额，拒绝签字。申请人要求提升二类卡额度，第三人称申请人是学生，额度提升不了，然后申请人要求第三人归还身份证，第三人没有听清对方要求且无非法扣押申请人身份证的意图。经调查未发现第三人有非法扣押申请人身份证的情况。以上事实有第三人的陈述与申辩、申请人的陈述、申请人接受证据清单及申请人提供的证据等证据证实。

二、本次执法的法律依据

《中华人民共和国居民身份证法》 第十六条第（三）项、《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第二款、第五十七条第一款第（三）项。

综上，被申请人认为行政处罚决定事实清楚，证据充分，程序合法，法律依据正确，请复议机关予以维持。

经审理查明：2025年5月8日下午，申请人在位于重庆市渝中区某某路**号的中国某某银行解放碑支行办理业务，因办理业务需要，申请人将居民身份证交给第三人（窗口工作人员）。办理业务期间，需要申请人签字，申请人与第三人因5000元的非柜面交易金额未达成一致，申请人拒绝签字确认。申请人要求第三人归还其居民身份证，第三人认为业务还没有办理结束，且申请人未签字，未当场归还其身份证。申请人认为第三人违反《中华人民共和国居民身份证法》第十六条规定，非法扣押居民身份证，遂报警处理。接警后，被申请人民警到中国某某银行某某支行现场出警，同日在派出所组织申请人、第三人调解。同日，被申请人大阳沟派出所作出《行政案件立案告知书》（渝公渝中（阳）立告字〔2025〕**号），申请人在该告知书上签名捺印。同日，被申请人接受申请人提交的证据材料（图片3张、视频2段），通知第三人接受调查，对申请人、第三人分别询问了解情况。经调查，被申请人未发现第三人有非法扣押申请人身份证的情况，认定第三人不构成《中华人民共和国居民身份证法》第十六条第（三）项规定的非法扣押居民身份证的违法事实，根据《中华人民共和国居民身份证法》第十六条第（三）项、《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第二款、第五十七条第一款第（三）项，决定不予行政处罚，于2025年5月9日经审批作出《不予处罚决定》直接送达第三人并向申请人邮寄。被申请人作出《不予处罚决定》前告知了第三人内容及事实、理由、依据和陈述申辩的权利，第三人表示不提出陈述和申辩并在《行政处罚告知笔录》上签名捺印。申请人对《不予处罚决定》不服，向本机关提出行政复议申请。

以上事实有申请人提供的《行政复议申请书》、申请人身份证复印件、《不予处罚决定》及送达回执、《重庆市公安局案（事）接报回执》（接警编号：202505081509499***********）、《网点手机录音录像转文字说明》、《2025年5月9日电话录音转文字说明》、银行柜台照片三张、《查阅案卷申请书》、《听证申请书》、《额外说明》、《行政复议补充质证与调取证据申请》、录音一段；被申请人提供的《行政复议答复》、《证据目录》、《不予处罚决定》及送达回执、《行政案件立案登记表》（渝公渝中（阳）立案字〔2025〕**号）、《行政案件立案告知书》（渝公渝中（阳）立告字〔2025〕**号）、《抓获经过》、《被传唤人家属通知书》、《行政处罚告知笔录》、《不予行政处罚审批表》、《第三人的常住人口基本信息》、第三人的两份《询问笔录》及《行政案件权利义务告知书》、申请人的《询问笔录》及《行政案件权利义务告知书》、《接受证据材料清单》、银行柜台照片三张、《情况说明》、视频两段；本机关调取的案涉银行视频三段等证据予以证明。

本机关认为： 一、根据《中华人民共和国居民身份证法》第十六条“有下列行为之一的，由公安机关给予警告，并处二百元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得：（一）使用虚假证明材料骗领居民身份证的；（二）出租、出借、转让居民身份证的；（三）非法扣押他人居民身份证的”、《公安机关办理行政案件程序规定》第二条“本规定所称行政案件，是指公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒等处理措施的案件。本规定所称公安机关，是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站”及第十条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”之规定，被申请人对申请人报称第三人涉嫌非法扣押他人身份证的警情具有调查处理的法定职权，行政主体适格。

 二、根据《中华人民共和国居民身份证法》第十五条第三款“任何组织或者个人不得扣押居民身份证。但是，公安机关依照《中华人民共和国刑事诉讼法》执行监视居住强制措施的情形除外”、第十六条第（三）项“有下列行为之一的，由公安机关给予警告，并处二百元以下罚款，有违法所得的，没收违法所得：（三）非法扣押他人居民身份证的”和《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条第二款“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定”、第五十七条第一款第（三）项“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚”之规定，本案中，第三人作为银行工作人员，在工作时间、工作场所对申请人办理业务主动提交的居民身份证，在业务办理完结前暂时持有申请人的居民身份证并履行查验职责，是履行工作职责的正常流程，不具有非法扣押的意思表示和构成要件。因此，被申请人根据查明事实及相关证据认定第三人不构成非法扣押居民身份证的违法事实并无不当，决定不予行政处罚，适用依据正确。

三、根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条第一款、第二款“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办案期限”之规定，本案被申请人于2025年5月8日立案，经调查询问、行政处罚告知，于2025年5月9日作出《不予处罚决定》并向申请人、第三人送达，程序合法。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八的规定，决定如下：

维持被申请人重庆市公安局渝中区分局作出的《不予行政处罚决定书》（渝公渝中（阳）不罚决字〔2025〕**号）。

如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

重庆市渝中区人民政府   

2025年10月14日