行政复议决定书
渝中府复〔2025〕447号
申请人：白某某，男，汉族，19**年**月**日出生，公民身份号码51020219**********，住重庆市渝中区。
被申请人：重庆市渝中区城市管理局，住所地：重庆市渝中区和平路192号。
法定代表人：越德川，职务：局长。
申请人不服被申请人重庆市渝中区城市管理局所作《限期拆除（回填）违法建筑决定书》（渝（渝中）城违建限拆决字〔2025〕0****号，以下简称《决定书》）提出的行政复议申请，本机关于2025年9月29日收到，于2025年10月13日予以受理。因本案情况复杂，本机关于2025年12月9日决定延长审理期限30日。本案现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人所作《决定书》。
申请人称：申请人现居住的位于重庆市渝中区某某地*号的房屋，其历史渊源与性质特殊。该房屋系由重庆某某站某某区于上世纪70年代为解决职工住房困难，分配给申请人父亲白某甲（已故）的福利性住房，申请人全家六口人自此长期在此居住。1993年，在铁路部门认可下，申请人之母李某某（已故）与铁路用地管理单位签订了《临时借用铁路土地协议书》，协议明确记载“用途：住宅”，并约定象征性缴纳土地管理使用费。此事实充分表明，该房屋的建设与使用具有特定的历史背景和合法性基础，并非擅自搭建的违法建筑。申请人及家人在此唯一住房内已实际居住生活三十余年。
2025年7月22日，重庆市渝中区人民政府发布公告，确定“重庆站配套综合交通枢纽工程房屋征收项目（二期）”，申请人房屋明确位于征收范围红线内。然而，在征收程序启动后，被申请人先是拿着一份空白“违建申请书”让申请人签字，申请人拒绝签字后又于2025年9月16日作出《决定书》，将该房屋认定为违法建筑。此举与征收程序严重冲突，其目的显属规避法定征收补偿义务。
申请人认为该决定认定事实错误，程序违法，且目的不正当，依法应予撤销，理由如下：
一、被申请人“以拆违代拆迁”，程序严重违法，目的不正当。渝中区人民政府已于2025年7月22日发布公告，确定了“重庆站配套综合交通枢纽工程房屋征收项目（二期）”，申请人的房屋明确位于征收红线范围内。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款，对征收范围内未经登记建筑的调查、认定和处理，应在市、县级人民政府作出房屋征收决定前，由政府组织有关部门统一进行。被申请人在区政府征收决定公告之后，单独、突击地对已纳入征收范围的房屋作出违建认定及拆除决定，实质上是将本应在征收程序中统一处理的历史遗留问题，滥用“拆违”程序单独处理，企图剥夺申请人依法应获得的补偿安置权益。该行为违背了《条例》的立法原意，构成程序滥用和职权越位。
二、被申请人作出决定未考虑房屋历史成因，认定事实错误。涉案房屋系铁路系统福利分房的历史遗留产物，其建设、分配和使用历经数十年，申请人家庭基于对铁路单位及当时政策的信赖长期居住。对于此类历史形成的房屋，不能简单地以现行规划标准溯及既往地认定为违法建筑。根据相关法律规定及司法实践，处理历史遗留无证房屋应遵循“尊重历史、实事求是”的原则。被申请人在作出决定时，完全无视该房屋作为铁路福利房的历史事实以及1993年《临时借用铁路土地协议书》所体现的权源背景，属于认定事实不清、主要证据不足。
三、涉案房屋已被纳入征收范围，其处置权应属征收部门，被申请人作出拆违决定超越职权。在房屋已被依法纳入征收范围后，其最终的处置（包括性质认定和补偿）权力应归属于渝中区人民政府及指定的征收部门（渝中区住房和城市建设委员会）。被申请人作为城市管理部门，在征收程序已启动的背景下，无权单独对涉案房屋作出最终的实体性处理决定。其行为破坏了征收法律的统一实施，构成超越职权。
综上所述，被申请人作出的《决定书》，不仅认定事实错误、程序违法，其根本目的更在于规避国家法定的征收补偿程序，严重损害了申请人的合法权益。为维护自身合法权利，申请人现依法申请行政复议，恳请复议机关查明事实，依法支持申请人的全部复议请求，制止这种“以拆违代拆迁”的违法行为，并将涉案房屋纳入公平、合理的征收补偿范围。
被申请人称：一、被申请人具备作出《决定书》的主体适格
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定及《重庆市城乡规划条例》第七十四条及八十八条规定，被申请人具有作出消除在建违法建筑的公告、责成有关部门采取强制拆除措施的职责。故被申请人作出《决定书》的主体适格。
二、被申请人具备作出《决定书》的程序合法、事实依据充分
2025年7月28日，被申请人工作人员同渝中区两路口街道办事处征收办公室（以下简称“征收办”）工作人员、某甲公司测绘员至渝中区某某村*号*-*（自编号4）处进行现场勘验、测绘，测得案涉房屋面积共计171.84m2。2025年9月9日，为了解渝中区某某村*号*-*处修建的砖混、砖木结构房屋和简易棚的相关情况，被申请人向申请人送达《重庆市城市管理违法建设执法调查询问及现场勘验通知书》（渝（渝中）城违建调勘通字（2025）0****号）。因申请人拒绝接受询问，2025年9月12日，经被申请人工作人员向征收办工作人员张某某进行询问，得知渝中区某某村*号*-*处修建的砖混、砖木结构房屋和简易结构建筑系李某某（申请人之母）修建。征收办向被申请人提供申请人向征收办提交的《临时借用铁路土地协议书》《重庆市城镇国有土地使用权出租登记证》。
被申请人认定：申请人存在未经用地或者规划许可擅自修建违法建筑物的行为，建筑面积约171.84m2，属于《重庆市城乡规划条例》第九十六条第一款第（五）项规定的违法建筑。2025年9月16日，被申请人根据《重庆市城乡规划条例》第八十八条第二款之规定作出《决定书》，责令申请人立即停止违法建设并于7日内自行拆除违法建筑，逾期未拆除则根据《重庆市城乡规划条例》第九十四条第二款规定提请渝中区人民政府强制拆除。该《决定书》于2025年9月16日留置送达给申请人，因申请人拒绝签字，由王家坡社区两名工作人员作为见证人签字见证送达情况。
被申请人认为，违法建设的建筑物虽处于征收范围之内，并不意味着违法建设具有合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款虽规定了征收决定作出前对拟征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理的问题，但并不能因此得出征收决定一旦作出，被申请人就丧失对违建进行查处的执法权，不得再对征收范围内违章建设房屋进行认定处理之结论。被申请人作为渝中区人民政府的职能部门，对未经登记的建筑的认定同样应视为政府对未经登记的建筑的认定。被申请人作为上位法《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定赋予查处权利的有权机关，依据法律规定有权对违法建设进行查处。此外，《临时借用铁路土地协议书》系申请人之母李某某与铁路用地管理部门签署，无法作为案涉房屋取得城乡规划主管部门许可的依据。《重庆市城镇国有土地使用权出租登记证》中载明的租用土地面积及租用地上物面积均为5m2，与本次测得李某某、申请人所住房屋的违建建筑面积不符。案涉建筑的违法行为处于持续状态，即使多年未予处罚、被纳入征收范围，对违法建筑性质的判定并无影响。
综合上述，被申请人作出《决定书》符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《重庆市城乡规划条例》第七十四条、八十八条第二款及第九十四条第二款规定，事实依据充分，程序符合法律规定。
三、被申请人作出《决定书》的证据充分、适用依据正确
本案证据证明李某某、申请人存在违反《中华人民共和国城乡规划法》规定实施修建违法建筑的行为，被申请人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《重庆市城乡规划条例》第七十四条、第八十八条及第九十六条之规定对其作出《决定书》并向其送达，事实依据充分，适用依据正确。
经审理查明：重庆市渝中区某某村*号*-*房屋面积共计171.84m2，该案涉砖混、砖木结构房屋和简易结构建筑系申请人母亲李某某修建。1993年，李某某与铁路用地管理单位签订了《临时借用铁路土地协议书》。被申请人经调查认为，《临时借用铁路土地协议书》无法作为案涉房屋取得城乡规划主管部门许可的依据；且《重庆市城镇国有土地使用权出租登记证》中载明的租用土地面积及租用地上物面积均为5m2，与本次测得李某某、申请人所住房屋的违建建筑面积不符，案涉建筑的违法行为处于持续状态，属于《重庆市城乡规划条例》第九十六条第一款第（五）项规定的违法建筑。被申请人于2025年9月16日向申请人作出《决定书》，责令申请人立即停止违法建设并于7日内自行拆除违法建筑，逾期未拆除则根据《重庆市城乡规划条例》第九十四条第二款规定提请渝中区人民政府强制拆除。该《决定书》于2025年9月16日留置送达给申请人，因申请人拒绝签字，由王家坡社区2名工作人员作为见证人签字见证送达情况并通过短信告知申请人。申请人对《决定书》不服，向本机关申请行政复议。
以上事实，有《行政复议申请书》、申请人身份证复印件、授权委托材料、《临时借用铁路土地协议书》（重土办—3）、《重庆市城镇国有土地使用权出租登记证》、申请人和白某甲退休证明、常住人口登记表、《重庆市渝中区住房和城市建设委员会关于暂停办理有关手续的通知》、《重庆市渝中区人民政府关于确定重庆站配套综合交通枢纽工程房屋征收项目（二期）及范围的公告》、《决定书》、《重庆市渝中区人民政府关于重庆站配套综合交通枢纽工程房屋征收项目（二期）安置补偿方案征求意见的公告》、《关于重庆站配套综合交通枢纽工程房屋征收项目（二期）安置补偿方案（征求意见稿）的意见书》、《行政复议代理意见》、《行政复议答复书》、《重庆市城市管理违法建设执法调查询问及现场勘验通知书》（渝（渝中）城违建调勘通字〔2025〕0****号）、《重庆市城市管理违法建设执法送达回证》及照片、《重庆市城市管理违法建设执法调查询问笔录》（渝（渝中）城违建询录字〔2025〕0****号）、《临时借用铁路土地协议书》、《重庆市城镇国有土地使用权出租登记证》、《重庆市城市管理违法建设执法现场勘验（检查）笔录》（渝（渝中）城违建勘录字〔2025〕0****号）)、《重庆市城市管理违法建设执法现场勘验（检查）笔录附图》（渝（渝中）城违建勘图字〔2025〕0****号）、《现场勘验（检查）笔录现场照片及说明》（渝（渝中）城违建勘照字〔2025〕0****号）、《重庆市城市管理违法建设执法限期拆除（回填）违法建设决定书》（渝（渝中）城违建限拆决字〔2025〕0****号）、《重庆市城市管理违法建设执法送达回证》及照片、执法人员执法证件见证人工作证复印件等证据予以证明。
本机关认为：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”、《重庆市城乡规划条例》第七十四条：“未进入规划审批程序的违法建设，形成的违法建筑按照下列规定组织查处：（一）在自然保护区、风景名胜区、森林公园、绿地、公路、河道和水工程管理范围等专门管理区域内修建的，由有关法律、法规确定的该区域的主管部门组织查处。（二）不在本条第一项所列范围修建的，属规划城镇建设用地范围内的，由城乡规划主管部门组织查处；属规划城镇建设用地范围外的，由土地主管部门组织查处。设立了综合执法机构的，可以由综合执法机构统一查处”及第八十八条：“负责组织查处的主管部门、乡（镇）人民政府或者综合执法机构对本条例第七十四条所列违法建筑，应当责令停止建设，并依照有关法律、法规进行查处。对本条例第七十四条第二项所列违法建筑，由负责查处的主管部门或者综合执法机构责令限期整改、拆除、回填、处没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款。对违法建筑在城乡规划区、城市发展备用地和公用设施预留地内，严重侵害公共利益、影响城乡规划实施、破坏城市景观、影响公共安全等应当予以拆除的，由区县（自治县）人民政府责成乡（镇）人民政府、街道办事处或者综合执法机构组织强制拆除。对建筑质量符合规定，不影响规划实施，不影响公共利益、公共安全和利害关系人合法权益，处以没收实物或者违法收入，可以并处违法建筑建设工程造价百分之十以下罚款”之规定，被申请人作出《决定书》主体适格。
二、《中华人民共和国城市规划法》（1990年4月1日起施行，2008年1月1日废止）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”
经查明，重庆市渝中区某某村*号*-*房屋面积共计171.84m2，该案涉砖混、砖木结构房屋和简易结构建筑系申请人母亲李某某修建。1993年，李某某与铁路用地管理单位签订了《临时借用铁路土地协议书》，但未取得工程规划许可证件和其他有关批准文件，不符合当时生效的《中华人民共和国城市规划法》的规定。《重庆市城镇国有土地使用权出租登记证》中载明的租用土地面积及租用地上物面积均为5m2，与被申请人测得李某某、申请人所住房屋的违建建筑面积不符。故被申请人认定案涉房屋属于《重庆市城乡规划条例》第九十六条第一款第（五）项：“违法建筑，是指未经用地或者规划许可擅自修建的建（构）筑物，包括经竣工规划核实确认或者取得房屋产权证件后擅自新建、改建、扩建的建（构）筑物”规定的违法建筑，于2025年9月16日根据《重庆市城乡规划条例》第八十八条第二款：“对本条例第七十四条第二项所列违法建筑，由负责查处的主管部门或者综合执法机构责令限期整改、拆除、回填，处没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下罚款”之规定作出《决定书》的规定向申请人作出《决定书》，责令申请人立即停止违法建设并于7日内自行拆除违法建筑，逾期未拆除则提请渝中区人民政府强制拆除，认定事实清楚，适用依据正确。
三、2025年7月28日，被申请人同征收办、某甲公司至渝中区某某村*号*-*处进行现场勘验、测绘。2025年9月9日，为了解渝中区某某村*号*-*处修建的砖混，砖木结构房屋和简易棚的相关情况，被申请人向申请人送达《重庆市城市管理违法建设执法调查询问及现场勘验通知书》（渝（渝中）城违建调勘通字（2025）0****号），告知了陈述权和申辩权。因申请人拒绝接受询问，2025年9月12日，被申请人通过询问征收办得知案涉房屋系申请人母亲修建。征收办也向被申请人提供了《临时借用铁路土地协议书》《重庆市城镇国有土地使用权出租登记证》。因申请人存在未经用地或者规划许可擅自修建违法建筑物的行为，2025年9月16日，被申请人作出《决定书》，并于同日将该《决定书》留置送达给申请人，因申请人拒绝签字，由王家坡社区两名工作人员作为见证人签字见证送达情况并通过短信告知申请人。综上，被申请人作出《决定书》充分保障了申请人的合法权益，程序合法。
综上，被申请人作出《决定书》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条的规定，决定如下：
维持被申请人重庆市渝中区城市管理局所作《限期拆除（回填）违法建筑决定书》（渝（渝中）城违建限拆决字〔2025〕0****号）。
如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。
重庆市渝中区人民政府
2026年1月12日
