渝中府复〔2021〕63号
申请人：张某甲，男，汉族，1971年**月**日出生，公民身份号码5129251971********，住四川省广安市。
代理人：刘某乙某，四川某律师事务所律师
被申请人：重庆市渝中区卫生健康委员会，住所地：渝中区和平路管家巷9号。
法定代表人：潘传波，主任。
申请人张某甲对被申请人渝中区卫生健康委员会于2021年8月2日作出的《关于张某甲反映某附属医院有关问题的补充答复函》（以下简称《答复函》）不服，向本机关申请行政复议，本案现已审理终结。
申请人请求：依法撤销被申请人于2021年8月2日作出的《关于张某甲反映某附属医院有关问题的补充答复函》并责令被申请人限期重新作出回复。
申请人称：被申请人于2021年8月2日向申请人送达了《答复函》，对申请人反映的问题消极对待，不全面调查核实，遗漏申请人反映的事项，具体表现如下：
一、对申请人要求查处李某某非法行医事项，被申请人不作任何回复
根据申请人查询国家卫健委官方网站显示，该医疗纠纷发生时，李某某执业范围为外科，并非麻醉专业，涉嫌非法行医。对此，渝中区卫健委不作任何回复。
二、关于杨某甲签名问题，从病历中对比王某的本人签名，通过肉眼就可以看出，并非王某代杨某甲签名，两者签名风格明显不同，且病历中还有多处冒用杨某甲签名存在，渝中区卫健委未作出全面调查。
三、关于李某某签名问题，实际签名人员不详，涉嫌非法行医，渝中区卫健委仅听取儿童医院单方陈述即确认实际签名人，毫无客观依据。
四、苏某某执业范围为儿科，超范围行医，本质上就是非法行医，且持续时间长达数年。
综上，申请人认为：被申请人作出的《答复函》与实际情况不符，且遗漏申请人投诉事项，应当予以撤销，并依法查处某附属医院苏某某、杨某甲、李某某等涉嫌非法行医问题。
被申请人称：一、作出答复函的程序正当合法
2019年11月1日，答复人收到《重庆市卫生健康委员会办公室关于转请依法核查群众举报某附属医院涉嫌非法行医等问题的通知》，附张某甲《关于请求对某附属医院及多名人员涉嫌非法行医、玩忽职守等行为予以行政处分的投诉信》及相关材料，答复人依法进行了调查处理，并分别于2019年11月、2020年7月将调查处理情况书面邮寄被答复人。
2021年7月6日市卫生健康委下发《重庆市卫生健康委员会办公室关于责成渝中区卫生健康委再次回复群众张某甲的通知》文件，文件明确答复人对被答复人反映的苏某某、杨某甲、李某某等多名人员涉嫌非法行医等问题及时依法开展了调查处理，但未针对被答复人的诉求进行全面、明确的答复，要求答复人再次作出书面回复。答复人按照文件要求，于2021年8月2日，将有关调查情况再次书面邮寄被答复人（挂号信：1171339714856）。综上，答复人依法履行受理、调查、答复等程序，符合《卫生行政处罚程序》（卫生部令第53号）和《重庆市卫生健康执法监督投诉举报制度》等规定。
二、作出答复函的具体事实清楚
按照《重庆市卫生健康委员会办公室关于责成渝中区卫生健康委再次答复群众张某甲的通知》要求，我委对被答复人反映问题的调查处理情况再次进行梳理。
（一）关于被答复人反映该院使用人员超范围行医的问题
经查，自2005年起某附属医院和科室安排执业医师苏某某以儿科执业医师身份长期在该医院耳鼻喉头颈外科从事临床诊疗工作，直至2019年2月才变更执业范围为耳鼻喉科专业。
该医院安排儿科医师从事耳鼻咽喉科诊疗工作，根据《关于下发〈关于医师执业注册中执业范围的暂行规定〉的通知》（卫医发〔2001〕169号）文件中对医师执业范围的规定，临床类别医师执业范围中儿科专业和眼耳鼻咽喉科专业属于不同的执业范围，因此这一行为即某附属医院使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动的行为，违反了《医疗机构管理条例》第二十八条的规定。依据《医疗机构管理条例》第四十八条、《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条的规定，最终给予该院罚款人民币3000元整的行政处罚，并于2020年2月10日作出行政处罚决定，于2020年5月12日结案。针对苏某某医师超执业范围行医的行为，因在该患儿整个住院过程中仅参与开具了1个护理医嘱、停止了7个护理医嘱，无证据证明其对该患儿的诊疗造成了“严重后果”，不符合《执业医师法》第三十七条的规定，且在投诉调查前已主动整改，变更执业范围为耳鼻咽喉科，构不成行政处罚条件。
（二）关于被答复人反映该院有非执业医师进行麻醉术前访视、开展麻醉和手术的问题
被答复人在投诉信中所称“麻醉医师李某某不参与术前访视，且涉嫌非执业医师直接对患者进行麻醉、手术”，“麻醉医师李某某不参与术前访视，涉嫌直接由非执业医师代替其在术前访视单上签名，标注‘肝肾功能正常’”，“手术记录、术后医嘱、手术病人转科交接单、麻醉记录单等记录时间矛盾重重，涉嫌非执业医师单独参与医疗行为”。经联系被答复人了解到，其是依据该院漏诊患儿的肾功能异常情况，推测杨某甲、李某某未参与手术、麻醉，推测患儿是由其他非执业医师进行的术前访视和麻醉、手术，但自述无相关证据。经查阅病历资料及询问涉事医生，患者进行麻醉及手术等均由执业医师实施，未调查到有非执业医师实施麻醉、手术的证据。
（三）关于被答复人反映该院医疗文书涉嫌由非执业医师书写和代签名的问题
经查阅病历、询问涉事的医师，结合某附属医院向重庆市渝中区人民法院出具的情况说明了解到，该院在患儿张某乙2012年6月13日至2012年6月19日的住院病历中，手术安全核查表、手术风险评估表的“手术医师签名”处和手术护理记录单的“主刀或第一助签名”处的“杨某甲”字样实际为当时耳鼻咽喉科总住院医师、手术第一助手王某在整理病历归档时代为签署，杨某甲表示对此知情且认可王某代签其名字的情况。在该病历中术前访视记录单、麻醉知情同意书、手术安全核查表、手术风险评估表中“麻醉医师签名”处的“李某某”字样是由李某某本人核实后委托刘某乙代签，李某某表示对此知情且认可刘某乙代签其名字的情况。
经调查，该院病历均由其本院执业医师书写，确实存在医师代签名这一未按规定填写病历的违法行为，其行为违反了《医疗事故处理条例》第八条、《病历书写基本规范》第三条、第八条第一款的规定，应当根据《医疗事故处理条例》第五十六条第一款第（三）项的规定责令改正，如果情节严重，还需对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分。根据《行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，因该院医师代签名这一未按规定填写病历的违法行为在患者当次就诊结束出院后违法行为即已经完结。因此时效计算从出院开始计算，则在2014年6月19日之后即已满2年，重庆市渝中区人民法院在2014年8月27日受理了投诉人的民事诉讼请求，业已超过行政处罚时限。目前答复人已出具卫生监督意见书责令其整改。
因此，答复人依据以上调查的情况作出答复函事实清楚。
三、作出答复函的适用法律正确
答复人针对被答复人反映某附属医院有关问题的投诉开展调查处理，主要依据以下有关规定：
针对医疗文书代签名的问题，根据《医疗事故处理条例》第八条第一款“医疗机构应当按照国务院卫生行政部门规定的要求，书写并妥善保管病历资料。”《病历书写基本规范》第三条“病历书写应当客观、真实、准确、及时、完整、规范。”第八条第一款“病历应当按照规定的内容书写，并由相应医务人员签名。”的规定，该院及当事医师明确违反上述规定，对医院应当根据《医疗事故处理条例》第五十六条第一款第（三）项“医疗机构违反本条例的规定，有下列情形之一的，由卫生行政部门责令改正；情节严重的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分：（三）未按照国务院卫生行政部门规定的要求书写和妥善保管病历资料的；”进行处理。对医务人员应当按照《执业医师法》第三十七条第一款第（一）项“医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反卫生行政规章制度或者技术操作规范，造成严重后果的；”进行处理。但《行政处罚法》（2009年版）第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”参照《全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字〔2004〕27号）“《行政处罚法》第29条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。因此上述任何一个机关对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为“发现”；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准。”的规定，答复人认为该院及其医务人员的上述情况超出行政处罚时效。
针对医师苏某某超范围执业的问题，根据《关于下发〈关于医师执业注册中执业范围的暂行规定〉的通知》（卫医发〔2001〕169号）文件中“一、医师执业范围(一)临床类别医师执业范围：4、儿科专业；5、眼耳鼻咽喉科专业；”的规定，答复人确认苏某某存在超范围执业的情况。该院违反了《医疗机构管理条例》第二十八条“医疗机构不得使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作。”的规定，答复人依据《医疗机构管理条例》第四十八条“违反本条例第二十八条规定，使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期改正，并可以处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》”和《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条“任用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，责令其立即改正，并可处以三千元以下罚款；有下列情形之一的，处以三千元以上五千元以下罚款，并可以吊销其《医疗机构执业许可证》：（一）任用两名以上非卫生技术人员从事诊疗活动；（二）任用的非卫生技术人员给患者造成伤害。医疗机构使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动的，按使用非卫生技术人员处理。”的规定，对该院进行了相应处理。对医师参照《执业医师法》第三十七条第一款第（一）项“医师在执业活动中，违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停六个月以上一年以下执业活动；情节严重的，吊销其执业证书；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）违反卫生行政规章制度或者技术操作规范，造成严重后果的；”因无证据证明“情节严重”和“造成严重后果”，且已经整改，故未予以行政处罚。
四、作出答复函的证据充分
以上事实有被答复人律师提交材料，医院提交法院受理民事诉讼、司法鉴定意见书和法院判决书及向法院提交的情况说明复印件，杨某甲、李某某、刘某乙、王某、杨某乙执业证书和资格证书复印件，医院提供2012年期间执行的病历管理制度，答复人前往渝中区人民法院调阅的被答复人第一次民事诉讼受理立案材料，重庆市卫生健康委要求答复人再次作出回复的文件及附件，答复函及邮寄送达单据，《全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字〔2004〕27号），某附属医院使用卫生技术人员从事医疗卫生技术工作案行政处罚案卷作为证据，证明答复人对被答复人的反映的问题严格按照法定程序进行了深入细致调查，根据调查作出事实清楚的认定，按照规定的时限据实答复，无理由进行撤销。
综上所述，答复人作出的答复函认定事实清楚，调查程序合法，属于合法有效的行政行为，依照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，请求决定驳回被答复人的复议申请，维持答复人的行政答复和具体行政行为。
区政府经审理查明:2019年11月1日，被申请人收到重庆市卫生健康委员会（以下简称“市卫健委”）办公室转交的申请人反映某附属医院涉嫌违法执业的举报资料。2020年7月，被申请人在进行调查后向申请人作出了《关于张某甲反映某附属医院有关问题的答复函》。申请人不服，于2021年5月18日再次向市卫健委提交《投诉信》，要求重新核查。2021年7月6日，市卫健委向被申请人作出《关于责成渝中区卫生健康委再次回复群众张某甲的通知》，认定被申请人未针对申请人的诉求进行全面、明确的答复，责成被申请人于2021年8月5日前再次向申请人做出书面回复。被申请人于2021年8月2日做出《答复函》，其上载明：“经查，某附属医院确实存在安排儿科医生苏某某从事耳鼻喉科诊疗工作的违法行为，且违法行为持续到2019年2月。2020年2月10日，我委已依法对医院做出罚款3000元的行政处罚”等内容，并将该答复书面邮寄给申请人。申请人不服，遂申请行政复议。
以上事实有《关于转请依法核查群众举报某附属医院涉嫌非法行医等问题的通知》《关于请求对某附属医院及多名人员涉嫌非法行医、玩忽职守等行为予以行政处分的投诉信》《关于群众反映某附属医院涉嫌非法行医等问题的交办函》《关于张某甲反映某附属医院有关问题的答复函》《关于责成渝中区卫生健康委再次回复群众张某甲的通知》《答复函》、调查笔录等证据材料证明。
区政府认为：一、被申请人作为卫生行政机关，具有对辖区内医疗机构和医师进行监督管理的职责，主体适格。
二、2021年7月6日，市卫健委向被申请人作出《关于责成渝中区卫生健康委再次回复群众张某甲的通知》，被申请人于2021年8月2日作出《答复函》，符合《重庆市卫生健康执法监督投诉举报制度》的相关程序规定。
三、根据《重庆市卫生健康执法监督投诉举报制度》第五条“各级卫生健康行政部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果按规定时限
回复投诉举报人，及时解决和回应公众诉求”之规定，本案中申请人在《关于请求对某附属医院及多名人员涉嫌非法行医、玩忽职守等行为予以行政处分的投诉信》中的投诉事项之一为投诉苏某某超范围执业，要求追究个人及医院的行政责任，被申请人在《答复函》中针对其他投诉事项及该投诉事项中对医院的违法行为的处理情况进行了回复，但未对苏某某本人的处理情况进行回复，属于认定事实不清。
综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定，区政府决定：
撤销被申请人重庆市渝中区卫生健康委员会于2021年8月2日作出的《关于张某甲反映某附属医院有关问题的补充答复函》，责令重庆市渝中区卫生健康委员会自收到本决定之日起60日内重新作出回复。
申请人如不服本决定，可以在收到本决定书之日起15日内向有管辖权的人民法院起诉。
重庆市渝中区人民政府
2022年1月18日
