重庆市渝中区人民政府
行政复议决定书
渝中府复〔2022〕50号
申请人：重庆某某公司，住所地：重庆市渝中区。
法定代表人：陈某某
委托代理人：曾某，北京市某某（重庆）律师事务所律师
被申请人：重庆市渝中区人民防空办公室，住所地：重庆市渝中区和平路管家巷9号
法定代表人：杨峰，主任。
申请人不服被申请人作出的渝中防字【2022】第01号《重庆市渝中区人民防空办公室征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》（以下简称《决定书》），向重庆市渝中区人民政府（以下简称区政府）提出行政复议申请，区政府依法受理后，已审理完毕。
申请人请求：请求撤销被申请人对申请人于2022年5月7日所作出的渝中防字【2022】第01号《重庆市渝中区人民防空办公室征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》。
申请人述称:申请人于2022年6月10日收到被申请人作出的渝中防字【2022】第 01号《重庆市渝中区人民防空办公室征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》（以下简称决定书）称：“你司因某某开发项目拆除、损毁建设用地内的3个人防工程共计 954.5 ㎡”，根据《中华人民共和国人民防空法》第二十八条、《重庆市人民防空条例》第二十八条以及重庆市物价局重庆市财政局《关于重新核定我市人防部门行政事业性收费标准的通知》【渝价(2001)493号）】第三条的规定，你司应缴纳拆除、损毁人防工程赔偿费为人民币2863500元（大写：贰佰捌拾陆万叁仟伍佰元整)，计算方式为:954.5 平米×3000元/平方=2863500元。本单位现依法对你司作出如下行政决定：限你司自收到本决定书之日起十五个工作日缴纳拆除、损毁人防工程赔偿费，共计人民币2863500元（大写：贰佰捌拾陆万叁仟伍佰元整）。”
申请人认为该《决定书》存在认定事实不清、证据不足和法律适用不当的错误。现特向重庆市渝中区人民政府申请行政复议，以期撤销重庆市渝中区人民防空办公室的错误具体行政行为。
一、《决定书》的具体行政行为属于行政处罚，而非行政征收。根据《中华人民共和国宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，《民法典》第117条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿”，第243条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和组织、个人的房屋以及其他不动产”，防空设施属于国有财产，不属于个人或者集体的私有财产，不属于行政征收的对象，由此可见《决定书》的具体行政行为不属于行政征收。
另外根据《行政处罚法》第二条之规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。《决定书》内容对申请人的权益造成了减损，增加了申请人的义务，因此被申请人对申请人作出的具体行政行为属于行政处罚。另外最高人民法院印发的《关于行政案由的暂行规定》关于二级案由行政征缴下的三级案由也并无征缴拆除、损毁人防工程赔偿费一项。
二、《决定书》事实不清，证据不足。
《决定书》认定申请人拆除、损毁某某建设用地内的3个人防工程面积共计954.5㎡，总价值 286.35.万元。被申请人未提供相应证据证明以上人防工程的损毁是直接或者间接由申请人造成，且《决定书》未委托专业的第三方机构进行评估，未出具专业的《评估报告》，用以证明损毁人防工程的事实和认定损毁面积及赔偿标准。
虽然被申请人在2021年3月8日作出的《决定书》中委托了第三方机构出具了《咨询报告书》，但该《咨询报告书》不能作为本次《决定书》认定征收、损毁人防工程面积及赔偿的依据，《咨询报告书》不是《评估报告》，不具有法律效力，仅有参考价值，同时也不符合《重庆市拆除、损毁人民防空工程或通信、警报设施赔偿费征收使用管理暂行办法》第七条“拆除、损毁人防工程的单位或个人，应经人防工程所在地人民防空主管部门同意，委托具有相应资质的第三方机构按照工程所在位置、现行造价、装修水平及使用价值进行评估，并按评估价格进行现金赔偿。拆除、损毁人防通信、警报等设施按拆除、损毁时的重置或评估价值赔偿”之规定，在2021年3月8日出具的《决定书》认定的拆除、损毁的人防工程面积与实际情况相比存在较大误差，譬如：被申请人对一号洞拆除面积系根据实地勘察情况结合建设单位保护方案附图《重庆某某总平面图》1:500蓝图测算结果，该计算方法与实际勘测结果存在较大误差，另外申请人于2007年6月向被申请人申请，对一号洞进行过装饰美化施工，美化工程也会占用部分防空洞面积，故本次《决定书》认定的被拆除、损毁人防工程的面积可能存在重大误差，且没有具体依据。
三、作出行政行为的程序不合法
根据《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定：较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利”，被申请人并未履行告知义务或听证程序，在未听取申请人的陈述和申辩的情形下，被申请人迳行作出行政处罚的行为，变相剥夺了申请人陈述和申辩或要求听证的权利，不符合行政法的正当程序原则，属程序违法，依法应予撤销。
四、《决定书》适用规范不当。
被申请人重庆市渝中区人民防空办公室的《决定书》认定申请人违反《中华人民共和国人民防空法》第二十八条、《重庆市人民防空条例》第二十八条，《重庆市物价局重庆市财政局关于重新核定我市人防部门行政事业性收费标准的通知》【渝价（2001)493号）】第三条的规定。
申请人未能在政府部门网站或其他正规网站上查询到《重庆市物价局重庆市财政局关于重新核定我市人防部门行政事业性收费标准的通知》【渝价（2001)493号）】文件，该文件是否经过合法公示存疑，法律规定未经公示的政府文件不得作为行政管理的依据，假若该文件存在且合法有效，也系规范性文件，不具有法律效力。
此外假若上述文件存在且合法有效，从网上查询的零星资料显示，上述文件规定了：“拆除、损毁人防工程土建赔偿费标准，实行政府指导价的管理形式。具体收费标准由人防部门和拆除、损毁人防工程的单位和个人按拆除、损毁人防工程类别、防护等级在以下标准幅度内协商议定：毛洞每平方米1500元:六级人防工程每平方米2500元;五级人防工程每平方米3000元;4B级人防工程每平方米3500元。拆除、损毁人防工程内部设备、设施（如防护密闭门、活门等）、装修，按拆除、损毁时的重置价赔偿”，进而得知关于拆除、损毁的人防工程，申请人与被申请人应在标准幅度内协议商定，被申请人单方面决定收费标准不符合文件规定。
五、该行政处罚已过处罚时效
申请人的行为已过两年处罚时效，根据《重庆市人民防空行政处罚裁量基准》的规定违法行为在两年内未被发现的，不予处罚，而某某开发项目已于2010年完工，此时征收申请人的人防工程赔偿款远超处罚时效，《决定书》不符法律规定。
六、同一行为，被申请人做出两次行政处罚，虽然第一次已经撤销，时隔三个月基于原事实又做出新的行政处罚，属于违反都当事人的行为不得给予两次以上的行政处罚。
2021年被申请人对申请人做出了《重庆市渝中区人民防空办公室征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》（渝中防字[2021]第01号）,后在渝中区人民法院的审理下,在2021年12月22日撤销该具体行政行为,2022年5月7日基于同一事实及理由，在没有新证据及事实的情况下,再次做出行政处罚的渝中防字[2022]第01号《重庆市渝中区人民防空办公室征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》，存在滥用行政权力，应当予以撤销。
被申请人称：一、被申请人作出的《征收决定书》程序合法
(一)告知申请人移交人防工程或提交人防工程无损毁资料
2022年4月8日，被申请人向申请人注册地址（即:重庆市渝中区某某路***号）邮寄送达《告知函》，4月9日快递反馈-未妥投，后该邮件被退回。2022年4月11日，被申请人向申请人百度地图搜索显示地址（搜索“某某公司”，显示地址：重庆市南岸区某某路街道某某**栋**楼）邮寄送达《告知函》，申请人于4月12日签收。
书面告知申请人，按照《“重庆.某某.工程”建设项目保护人防工程协议》第7条约定，将地块内人防工程移交被申请人。同时，告知申请人，经被申请人实地勘察，申请人未对5个人防工程实施保护措施，人防工程已被全部或部分拆除、损毁。告知申请人收到本函后3个工作日内移交人防工程或提交人防工程无损毁的资料。
（二）告知申请人损毁面积，如有异议提交书面异议
2022年4月18日，被申请人向申请人注册地址邮寄送达《告知函》，4月19日快递反馈-未妥投，后该邮件被退回。2022年4月15日，被申请人向申请人百度地图搜索显示地址邮寄送达《告知函》，申请人于4月18日签收。
书面告知申请人，根据人防工程原始资料及现场勘察情况，确认三个人防工程全部损毁，分别为：1.某某坡**号（二号洞），损毁面积402.5㎡；2.某某坡**号（三号洞），损毁面积414㎡；3.某某坡**号（四号洞），损毁面积138㎡。三个人防工程损毁面积共计954.5㎡。告知申请人如对损毁情况或面积有异议，收到本函后3个工作日内提交书面异议。
（三）告知申请人提交修复方案，就全部损毁的三个人防工程能否修复进行论证
2022年4月25日，被申请人向申请人注册地址邮寄送达《告知函》，4月26日快递反馈-未妥投，后该邮件被退回。2022年4月22日，被申请人向申请人百度地图搜索显示地址邮寄送达《告知函》，申请人于4月24日签收。
书面告知申请人，因申请人未就损毁情况或面积提出书面异议，再次确认损毁人防工程面积为954.5㎡。告知申请人5个工作日内提交书面修复方案，就上述三个人防工程是否可以修复以及如何修复进行论证。逾期提交，被申请人将根据相关法律规定，征收拆除、损毁人防工程赔偿费。
（四）作出征收决定书
2022年5月11日，被申请人向申请人注册地址邮寄送达《征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》,5月12日快递反馈-未妥投，后该邮件被退回。
2022年5月11日，被申请人向申请人百度地图搜索显示地址邮寄送达《征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》，申请人于5月12日签收。
被申请人作出《征收决定书》前，三次向申请人邮寄送达《告知函》，分别告知申请人：1.按协议约定移交人防工程或者提交人防工程无损毁的资料；2.因申请人未提交人防工程无损毁的资料，根据原始资料及现场勘察情况确认三个人防工程全部损毁及损毁面积，申请人对认定的损毁情况或面积有异议可提交书面异议；3.因申请人未提交书面异议，告知申请人就损毁的情况提交修复方案，论证人防工程是否可以修复。
被申请人在履行完前述告知程序后，在申请人未提交人防工程无损毁资料、未就被申请人确认的损毁面积提出异议、也未提交修复方案的情况下，最终作出的《征收决定书》程序合法。
二、被申请人作出的决定书是行政征收行为，而非行政处罚
《中华人民共和国行政处罚法》第二条明确了行政处罚的对象是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，行政处罚的目的是对违法行为人进行惩戒。
《中华人民共和国人民防空法》第四十九条、《重庆市人民防空条例》第四十二条规定，对侵占、拆除、损毁人防工程的个人、单位可进行罚款，但被申请人作出的征收决定并非是依据前述法律规定对申请人进行处罚，而是依据《中华人民共和国人民防空法》第二十八条以及《重庆市人民防空条例》第二十八条的规定，向申请人征收因其拆除、损毁国家人防工程需缴纳的赔偿费，该征收决定没有任何处罚、惩戒的内容。故，被申请人作出的征收决定并不属于行政处罚。因该征收决定不属于行政处罚，故申请人按照行政处罚的相关规定在《行政复议申请书》中提到的第三点理由（程序不合法）和第五点理由（已过处罚时效）不成立。
三、《征收决定书》认定事实清楚、证据充分
(一)申请人开发某某项目过程中应全面保护五个人防工程
2005年5月25日，重庆市某某设计院有限责任公司向被申请人出具了人防工程保护措施方案。2005年6月10日，被申请人作出关于《重庆.某某.工程》涉及人防工程的审核意见（20**年第**号），回复重庆某某房地产开发有限公司（申请人曾用名称），同意《某某开发项目人防工程保护措施》及一号洞、二号洞、三号洞、四号洞、五号洞工程主体和11个口部的保护方案，要求完好保护人防工程。同日，双方签订《“重庆.某某.工程”建设项目保护人防工程协议》（20**年第**号）,明确了需要保护的人防工程为：某某坡**号、某某坡**号（某某坡加**号）、某某坡**号、某某坡**号共5个人防工程，口部11个，防护等级5级，面积2703.5㎡。
因申请人并未按照提交的方案全面保护人防工程，最终造成5个人防工程全部或部分被拆除、损毁，其中征收决定书中涉及的某某坡**号（二号洞）、某某坡**号（三号洞）、某某坡**号（四号洞）已经全部被拆除、损毁；另外2个人防工程，某某坡**号（一号洞）以及某某坡加**号（五号洞）因被拆除、损毁面积尚未确认，故本次征收决定书未涉及。
（二）征收决定书中认定的人防工程损毁面积、计算依据正确
1.被拆除、损毁面积的认定
申请人因开发项目涉及5个人防工程，向被申请人提交了重庆市某某设计院有限公司出具的保护措施方案，被申请人同意申请人按照保护方案施工，完好保护人防工程，双方签订的《保护人防工程协议》中也明确5个人防工程面积2703.5㎡，与被申请人调取的人防工程原始档案《人防工事构筑情况登记卡》记载面积数据一致，其中某某坡**号（二号洞）建筑面积为402.5㎡，某某坡**号（三号洞）建筑面积为414㎡，某某坡**号（四号洞）建筑面积为138㎡。因该3个人防工程已全部被拆除、损毁，故征收决定书认定的拆除、损毁面积共计954.5㎡正确。
2.计算依据的选择
《重庆市物价局、重庆市财政局<关于重新核定我市人防部门行政事业性收费标准的通知>》【渝价（2001）493号】第三条第2款规定，拆除、损毁人防工程土建赔偿费标准，实行政府指导价的管理形式。具体收费标准由人防部门和拆除、损毁人防工程的单位和个人按拆除、损毁人防工程类别、防护等级在以下标准幅度内协商议定：……五级人防工程每平方米3000元。
《重庆市财政局、重庆市民防办公室关于印发<重庆市拆除、损毁人民防空工程或通信、警报设施赔偿费征收使用管理暂行办法>的通知》【渝财规（2018）10号】第七条规定，拆除、损毁人防工程的单位或个人，应经人防工程所在地人民防空主管部门同意，委托具有相应资质的第三方机构按照工程所在位置、现行造价、装修水平及使用价值进行评估，并按评估价格进行现金赔偿。
前述两个文件均规定了拆除、损毁人民防空工程的赔偿费计算方法，但因申请人的拆除、损毁行为发生在渝财规（2018）10号文件实施以前，同时重庆市人民防空办公室《关于江湾国际花都房地产项目拆除人防工程赔偿费征收事宜的批复》也明确要求按照渝价（2001）493号文件规定重新核定赔偿金额。故申请人选择按照3000元/平方米标准计算赔偿费，计算依据正确。
四、被申请人作出的征收决定书，不属于对同一事实作出两个行政行为
被申请人虽然于2021年3月8日作出的渝中防字（2021）第01号《征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》，但该决定书已于2021年12月22日被撤销，故该决定书并未对申请人产生任何法律后果。而本次被申请人作出的渝中防字（2022）第01号《征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》，属于重新作出的行政行为。
另外，新作出的征收决定与已撤销的征收决定内容并不一致。故，撤销原行政行为后重新作出的新行政行为，不属于对同一事实作出两个行政行为。
综上，为保障国防安全，维护社会公共利益，被申请人作出的渝中防字（2022）第01号《征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》程序合法,认定事实清楚，适用法律正确，请求维持被申请人作出的征收决定。
区政府经复议查明：2005年6月10日，重庆某某房地产开发有限公司（申请人曾用名称）与被申请人签订《“重庆.某某.工程”建设项目保护人防工程协议》（20**年第**号），明确了需要保护的人防工程为：某某坡**号、某某坡**号（某某坡加**号）、某某坡**号、某某坡**号共5个人防工程，口部11个，防护等级5级，面积2703.5㎡。《人防工事构筑情况登记卡》上显示，上述人防工程防护等级均为5级。
2021年1月18日，被申请人现场勘查后认定，某某坡**号（某某坡加**号）、某某坡**号、某某坡**号的人防工程已经全部拆除、损毁，某某坡**号的人防工程部分被拆除、损毁，现为新建道路及房屋。2021年3月8日，被申请人作出渝中防字[2021]第01号《重庆市渝中区人民防空办公室征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》，认定申请人拆除、毁损建设用地的人防工程面积共计1108.95 m²，应缴纳拆除、损毁人防工程赔偿款738.56万元。同年12月22日，重庆渝中防空办作出《重庆市渝中区人民防空办公室关于撤销行政征收的决定》，撤销上述决定。
2022年4月8日，2022年4月15日，2022年4月22日，被申请人多次向申请人寄送《告知函》，因其未按《“重庆・某某・工程”建设项目保护人防工程协议》保护案涉人防工程，要求申请人提交人防工程未损毁的证据、人防工程毁损面积认定异议及修复方案等材料，申请人未对上述《告知函》作出书面的确认或回复。2022年5月7日，被申请人作出渝中防字[2022]第01号《重庆市渝中区人民防空办公室征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》,认定申请人因某某开发项目拆除、毁损建设用地内的3个人防工程共计954.5 m²，根据《中华人民共和国人民防空法》第28条、《重庆市人民防空条例》第28条、重庆市物价局重庆市财政局《关于重新核定我市人防部门行政事业性收费标准的通知》第3条，申请人应缴纳拆除、损毁人防工程赔偿款954 m²×3000元/ m²=2863500元。申请人不服，遂申请行政复议。
以上事实，有《告知函》三份及邮递记录、《决定书》及邮递记录、《某某开发项目人防工程保护措施》、重庆市渝中区人民防空办公室关于《重庆.某某.工程》涉及人防工程的审核意见（20**年第**号）、“重庆.某某.工程”建设项目保护人防工程协议（20**年第**号）、现场勘验笔录、人防工事构筑情况登记卡四张、企业信息查询截图、《重庆市物价局、重庆市财政局关于重新核定我市人防部门行政事业性收费标准的通知》渝价（2001）493号文件、《重庆市财政局、重庆市民防办公室关于印发<重庆市拆除、损毁人民防空工程或通信、警报设施赔偿费征收使用管理暂行办法>的通知》渝财规（2018）10号文件、重庆市人民政府关于重庆市涉及企业的行政事业性收费项目目录和执行政府定价或政府指导价的涉及企业的经营服务性收费项目目录的通告（渝府发〔2010〕31号）、重庆市人民防空办公室《关于某某项目拆除人防工程赔偿费征收事宜的批复》渝防办发[20**]**号、渝中防字[2022]第01号《征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》、《重庆市渝中区人民防空办公室关于撤销行政征收的决定》等证据证明。
区政府认为：一、根据《中华人民共和国人民防空法》第七条第三款规定“县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作”之规定，本案中，被拆除、损毁的人防工程在重庆市渝中区范围内，被申请人作为本区域的人民防空工作主管部门，具备处理案涉人防工程拆除毁损事宜的行政主体资格。
二、本案中，被申请人依据《‘重庆·某某·工程’建设项目保护人防工程协议》及《人防工事构筑情况登记卡》上记载的案涉人防工程面积等资料，和现场勘验后发现3个人防工程已全部被拆除、损毁的情形，在多次向申请人寄送《告知函》要求其提交人防工程未损毁的证据、人防工程毁损面积认定异议及修复方案等材料而申请人未提交的情况下，认定申请人拆除、损毁3个防护等级为5级的人防工程共计954.5 m²，事实清楚。
三、根据《中华人民共和国人民防空法》第二十八条、《重庆市人民防空条例》第二十八条之规定,任何单位、个人不得擅自拆除、损毁人民防空工程。对于申请人拆除、损毁3个防护等级为5级的共计面积为954.5 m²的人防工程，被申请人依据《重庆市物价局、重庆市财政局<关于重新核定我市人防部门行政事业性收费标准的通知>》【渝价（2001）493号】第三条第2款规定“拆除、损毁人防工程土建赔偿费标准,实行政府指导价的管理形式。具体收费标准由人防部门和拆除、损毁人防工程的单位和个人按拆除、损毁人防工程类别、防护等级在以下标准幅度内协商议定：……五级人防工程每平方米3000元”之规定,认定申请人应缴纳拆除、损毁人防工程赔偿款954 m²×3000元/ m²=2863500元，程序合法,适用依据正确。
关于申请人提出《决定书》的具体行政行为系行政处罚、处罚前应告知听证和陈述申辩权、已过处罚时效、一事不二罚等辩解理由，区政府认为，根据《行政处罚法》第二条“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”之规定，行政处罚是对行政相对人予以惩戒的行为。被申请人并未依据《中华人民共和国人民防空法》第49条、《重庆市人民防空条例》第42条对其作出处罚，而是依据《中华人民共和国人民防空法》第28条、《重庆市人民防空条例》第28条向申请人征收因其拆除、损毁国家人防工程需缴纳的赔偿费，其行为并不具有惩戒性质。且根据《重庆市财政局、重庆市民防办公室关于印发<重庆市拆除、损毁人民防空工程或通信、警报设施赔偿费征收使用管理暂行办法>的通知》（渝财规（2018）10号）文件精神,对拆除、损毁人防工程赔偿费采取“征收”的方式收取，故被申请人在《决定书》中征收申请人赔偿费的行为系行政征收行为。被申请人已于2021年12月22日作出《重庆市渝中区人民防空办公室关于撤销行政征收的决定》撤销了第一次征收决定，被申请人作出的《决定书》系重新作出的行政行为，不属于对同一事实作出两个行政行为。申请人的上述辩解不能成立。
综上，被申请人作出的《重庆市渝中区人民防空办公室征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》（渝中防字【2022】第01号）事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，区政府决定：
维持被申请人重庆市人民防空办公室作出的《重庆市渝中区人民防空办公室征收拆除、损毁人防工程赔偿费决定书》（渝中防字【2022】第01号）。
申请人如不服本决定，可以在收到本决定书之日起15日内向有管辖权的人民法院起诉。
重庆市渝中区人民政府
2022年10月11日
